Grunnlovens ideer er rikere og mer dagsaktuelle enn vi tror

Jeg misunner amerikanerne. Tenk å ha en debattbok om sin egen grunnlov. Og attpåtil er den ført i pennen av grunnlovsfedrene selv. The Federalist Papers er et skrift hvor Alexander Hamilton, James Madison og John Jay forklarer med lett forståelig og uakademisk språk hva de tenkte på den sommeren 1787 i Philadelphia, da konstitusjonen ble debattert. Deres mål var nettopp at arkitektenes tanker skulle være lett tilgjengelige for alle.   

The  Federalist Papers dokumenterer grunnlovsfedrenes politiske ideer, altså hensikten ved byggverkets fasong, funksjon og innredning. Reisverket var et radikalt eksperiment i sin samtid – verdens første konstitusjonelle demokrati.  

Den norske grunnloven kom til noen tiår senere. Det er de to eldste demokratiske grunnlover i verden som har vært i bruk uavbrutt frem til i dag.

Men der den amerikanske uavhengighetserklæringen og konstitusjonen stadig fortolkes i amerikansk politisk debatt, mangler vi i Norge en tradisjon for å kritisk tolke grunnlovens politiske filosofi, som lå til grunn i 1814, opp mot politikken og organiseringen i dag. Hva var egentlig grunnlovsfedrenes idealer for dette landet – og hvordan forvalter vi det?    

Skyldes det at Falsen, Adler, Wergeland og Wedel Jarlsberg ikke var så sofistikerte tenkere som de genierklærte Hamilton, Madison, Franklin og Jefferson? Skyldes det at vi ikke har noe tilsvarende The Federalist Papers? Er ideene utgått på dato? Jeg mener svaret er nei på alle disse spørsmålene.   

Det skyldes heller en forsømmelse fra generasjoner av statsvitere, jurister, idéhistorikere og politikere (med noen få unntak) at vi ikke har tatt til oss idérikdommen godt nok. Jussen er nøye gått etter i sømmene, og historikerne har grundig dokumentert hendelsesforløpet og malt detaljerte bilder av hovedrolleinnehaverne. Men det er mye som mangler.  

Adler-Falsens grunnlovsutkast   

Vi har imidlertid også vårt Federalist Papers. Det er etter min mening Adler-Falsens grunnlovsutkast. Dette utkastet gir et omfattende og konsistent forslag til maktfordeling innen statsapparatet, rettigheter og idealer for et selvstendig Norge.   

Med 230 paragrafer og en drøy fem siders innledning, skulle man tro utkastet inneholdt mye overflødig, tatt i betraktning at den korte og konsise vedtatte grunnloven ble på kun 110 paragrafer. Men det er i dette utkastet vi finner de politiske ideene forklart fullt ut. Utkastet er et fyrverkeri av politisk filosofi som ikke står tilbake for noe i sin samtid, og som i høyeste grad er relevant i dag. 

Med en fjerdedel jurister og en stor andel bønder blant eidsvollsmennene er det kanskje ikke så rart at resultatet, eller skal vi si kompromisset, ble korte, juridiske grunnsetninger i den vedtatte grunnloven. Det ferdige resultatet viderefører likevel i hovedsak Adler og Falsens politiske tanker.   

Det sier noe om betydningen av dette utkastet at det var det eneste som ble kommentert av den tiltenkte regent, Christian Frederik. I tillegg er det ingen som trer klarere frem enn Magnus Christian Falsen som den store tenkeren i disse månedene, i mirakelåret i norsk historie 1814, hvor grunnloven i hast ble meislet ut. Han kalles med rette grunnlovens far, som president for Eidsvollsforsamlingen både i navnet og gavnet.  

Hva er så hovedideene i dette dokumentet og i Falsens tenkning, som ble så toneangivende for vår grunnlov og vårt styresystem? Jeg vil her nevne noen av dem, og hvordan de kommer til uttrykk i dag.  

Frihet var målet, maktfordeling og likevekt virkemiddelet  

Harald Eia fant i sin nylige programserie om nordmenn ut at «uavhengighet» er verdien som vi setter høyest. Man kan mistenke at det var nettopp den verdien Falsen også tenkte på.  

En inskripsjon på latin i utkastet er en omskrivning av Cicero, og sier at når en konstitusjon dannes, skal borgerne beholde alt som er sitt. Med Federalist Papers var målet å overbevise både delstatene og borgerne om at de ville beholde mest mulig av sin frihet ved å delta i Unionen. I den grad Adler og Falsen regnet med at deres utkast ble lest utenfor Eidsvoll, er deres skrift en forsikring om at i et selvstendig Norge skal borgernes frihet være styreformens fremste formål.  

Frihet er «at kunne nyde Frugten af sin Flid, og see sin Person betrygget», innleder utkastet, med et sitat av datidens stjerne innen konstitusjonelle spørsmål, britisk-sveitsiske Jean Louis de Lolme. Frihet, rettssikkerhet og eiendomsrett slås fast allerede i første paragraf. 

Men hvordan kan disse rettighetene garanteres? Dette er hovedtemaet i den fem sider lange innledningen. Den utøvende makt må ikke få overtaket på den lovgivende, eller omvendt. Det er likevekten mellom disse to fremste statsmaktene, maktkampen og gnisningene mellom dem, som er selve garantien for at de sterke formuleringene om liberale individuelle rettigheter skal ha kraft. Som Torkel Halvorsen Aschehoug senere formulerte det: Makten må være delt for at mennesket skal være fritt. 

Ekstrem folkesuverenitet  

Grunnlovsprosessen ble på mange måter en dragkamp mellom vektlegging av folkeviljen versus Montesquieus advarsler om at en for fristilt folkevilje er uheldig, og derfor måtte tøyles gjennom maktfordelingsprinsippet. Adler og Falsen argumenterer for maktfordeling, men tipper i praksis vekten noe mer mot folkesuverenitet.

Stortinget rangeres som den første statsmakten i utkastet, altså som i den amerikanske konstitusjonen, men ulikt det som ble vedtatt på Eidsvoll. Stortinget gis store fullmakter, som det episk heter: «lovene skulle regjere, ikke menneskene».  

Kongen og hans råd tiltros av Falsen ikke de videste fullmakter. Kongen skal drive med utenriks og forsvar, som er viktig nok, men ellers se til at Stortingets lover følges og tilse «det heles lykke».  

Falsens løsning for å kompensere den utøvende makts relativt svake posisjon sammenlignet med den lovgivende, er ikke å gi Kongen mer makt, eksempelvis gjennom absolutt veto i lovsaker. Løsningen hans er å lage «skranker» innad i Stortinget, gjøre det vanskeligere for dem å bli enige med seg selv. Han ser til USA og foreslår en form for overhus eller Senat. Dette kammeret skulle utpekes av eliten fra de ulike regionene av landet, og lagmennene skulle sitte i seks år av gangen, en ordning som ikke fikk tilslutning fra de øvrige eidsvollsmennene.  

Når Falsen ikke fikk gjennomslag for sin form for to-kammersystem, som ville innebære en helt annen dynamikk i Stortinget, ble innslaget av den representative «folkeviljen» ytterligere styrket i grunnloven. De rammene som ble gitt Stortinget sikret at denne institusjonen i ettertiden ble den politiske gravitasjonens midtpunkt.  

For Carl Johan må Stortinget ha opplevdes som et monster som det var umulig å temme.  Den fremste autoriteten på grunnloven i årene etter 1814, jurist og senere statsminister Frederik Stang, konkluderte også med at regjeringens politikk i henhold til grunnloven var «folkeviljen lutret og moderert». Dagens parlamentariske system passer denne beskrivelsen godt.  

Folkesuverenitet, maktfordeling og likevekt i dag 

Den sterke vektleggingen av folkeviljen i grunnloven satte oss på kurs mot parlamentarisme. Riksrettssaken mot Selmer-regjeringen i 1883-84 banet vei for at en ny, uskreven regel festet seg omtrent i årene omkring selvstendigheten i 1905: Regjeringen utgår av Stortinget og sitter på dets nåde. 

Med at regjeringen utgår av flertallet i nasjonalforsamlingen var Norge blitt et mer fullverdig demokrati. Men hvordan stemte det med tankene om maktfordeling og likevekt som vern om friheten? 

Det er fullt mulig å være kritisk, ut fra den politiske filosofien bak grunnloven, til at likevekten ble forrykket, og at Stortinget har blitt for mektig. Et flertall på Stortinget kan i teorien gjøre omtrent hva det vil. 

Den amerikanske høyesterettsdommeren Antonin Scalia spissformulerte i en høring i Senatet sin kritikk mot  de europeiske parlamentariske systemene, og deres mangel på maktfordeling og gnisninger mellom de to fremste statsmaktene.  

Det er, hevdet Scalia, aldri noen grunnleggende uenighet eller konfrontasjon mellom statsmaktene. «If the legislature disagrees with the prime minister, they just kick him out and in comes a new prime minister who agrees with them.» 

Bak denne spissformuleringen ligger et mer grunnleggende poeng om at et stortingsflertall som ikke utfordres av motmakt, kan utgjøre en fare for mindretallets innvendinger og synspunkter, for minoriteter og for at politikk vedtas som ikke er strengt nødvendig. Det kan gå ut over vår frihet som enkeltindivider, som nettopp var Falsens fremste hensyn.   

Alexander Hamiltons største frykt var det han benevnte «excess of legislation». Det samme kan man si om budsjettprosesser hvor det ikke er konfrontasjon mellom ulike hensyn og meninger. Et stortingsflertall kan falle for fristelsen til å vedta lover og ekspansive budsjetter som tjener dem selv på kort sikt, men som har alvorlige skadevirkninger på lengre sikt, som minsker rommet for den enkelte borgers selvstendighet og initiativ, legger bindinger på fremtidige stortingsflertall og snevrer inn regjeringens handlingsrom. 

Rettsliggjøring av politikk kan gi utslag som at selv om det er overveldende flertall i befolkningen og blant de folkevalgte om en gitt sak, kan det likevel mangle et flertall til å endre på lovgivning som muliggjør den politikken som det er enighet om. Summen av tidligere vedtatte lover og regjeringsvedtatte forordninger bidrar til vesentlig å snevre inn fremtidige regjeringers evne til å styre og møte nye, uforutsette utfordringer.

Mer politikk er ikke alltid svaret, og det er et vesentlig og kanskje glemt aspekt ved den politiske filosofi som Falsen var inspirert av. Falsen mente at en generasjon ikke kan tvinge sin vilje på den neste, og som et eksempel på denne tankegangen foreslo Falsen i sitt utkast en storopprydning i lovverket med 25 års mellomrom, noe vi ikke har fulgt opp.

En annen av de amerikanske grunnlovsfedrene som Falsen kjente godt til, James Madison, advarte mot «mob rule», som litt upresist kan betegnes som populisme. Et stortingsflertall er ikke nødvendigvis et uttrykk for folkeviljen, siden holdninger kan endre seg over litt tid, etter nærmere offentlig diskurs og innhenting av fakta om saken. Dette er kanskje særlig relevant i en tid hvor nyhetssyklusen blir stadig raskere, og sosiale medier bidrar til ytterligere tempo.  

Madison anså statsapparatets fremste funksjon å være et tungrodd maskineri, hvor frilynte forslag når de ble matet inn, skulle kvernes og belyses fra alle sider, og hvor terskelen for vedtak skulle være høy. Mangelen på politiske vedtak, grensene for politikk, og mindretallets evne til å blokkere flertallets syn, var del av frihetsvernet. 

Er det et poeng at vi har gitt avkall på frihet slik grunnlovsfedrene så det for seg innebygget i statens organisering? Jeg mener spørsmålet er relevant å stille, uten at man av den grunn ønsker seg tilbake til systemet før parlamentarismen. Men for å kunne si noe fornuftig om dette, er det viktig å se på de bindinger som nå ligger inne i det norske parlamentariske system slik det etter hvert har utviklet seg, med sterke partiorganisasjoner. 

Partisystemet binder stortingsflertallet 

Lars Roar Langslet skrev om Frederik Stang – som advarte mot endringer i konstitusjonell sedvane i 1884 – at Stangs bekymring for fremtidig praksis var overdrevet, siden den parlamentariske situasjon vil variere, og til tider vil stortingsflertallet være sterkt bundet.  

Med mindretallsregjeringene på 1990-tallet oppstod begrepet stortingsregjereri. Men vi kjenner også motsatsen, kalt Hønsvaldsk parlamentarisme, fra Arbeiderpartiets dominans etter andre verdenskrig. Begge deler beskriver ytterpunkter for maktforholdet mellom storting og regjering. 

De siste seks årene er eksempel på at selv om partiene på høyresiden har hatt et stortingsflertall, er den makten slett ikke enkel å forvalte. På samme måte som det var krevende for de rødgrønne før dem. Falsen og co. var organisert i partier på Eidsvoll, men de kunne neppe ha forutsett at denne typen fraksjonering skulle bli så betydningsfull som den er i dag. 

Partisystemet skaper «skranker» for stortingsflertallet og styrker mindretallets mulighet til å blokkere avgjørelser som det i utgangspunktet er flertall for. Vi har sett at KrF har fått gjennomslag for 1 prosent av BNI til bistand, og at Venstre påvirker rovdyrpolitikken uforholdsmessig mye ut fra sitt velgergrunnlag. 

Så kan man legge til at regjeringer som hovedregel legger seg mot det politiske sentrum for å styrke mulighetene for gjenvalg. Med en relativt lav sperregrense er det rike muligheter for særinteresser til å gjøre seg gjeldende. Av statsvitere betegnes derfor vårt parlamentariske system som konsensusmodellen. 

Med en litt frimodig tolkning kan man argumentere for at denne modellen nettopp er i tråd med grunnlovens filosofi, idet den danner skranker innenfor ethvert stortingsflertall og hever terskelen for vedtak som ikke er nøye avveid. Den konsensusorienterte modellen med lav sperregrense og sterke partistrukturer setter i utgangspunktet noen grenser for politikkutøvelse, idet partiene må forholde seg til sine programmer og oppslutning i partiorganisasjon og blant velgere.  

Samtidig er det grunn til sunn skepsis overfor at partistrukturene kan bli for sterke. Utenriksministeren og finansministeren er ikke lenger påfølgende i rang etter statsministeren, i stedet følger statsrådene som samtidig er partiledere på de plassene. Kun tillitsvalgte i partiorganisasjonen i fylkene har innflytelse over rangeringen av kandidater til stortingsvalg, ikke velgerne. Det harmonerer heller ikke med Falsens ideer at et landsmøtevedtak midt i en stortingsperiode skal kunne binde en stortingsrepresentant.

Hertil kommer at deltagelsen i partidemokratiet er synkende. Ifølge SSB var i 2017 kun syv prosent av befolkningen medlemmer av et politisk parti i Norge, og kun to prosent oppgav at de er aktive i partipolitikk.

I det perspektivet er det viktig å minne om det enorme ansvaret Falsen la på hver enkelt stortingsrepresentant, og på oss alle som selvstendige og deltagende samfunnsborgere. For politiske utfall avhenger selvsagt ikke bare av hvordan statsmakten er organisert, eller partitilhørighet, men hvordan de folkevalgte politikerne forvalter den parlamentariske situasjonen, og hvordan vi alle deltar gjennom valg og offentlig diskurs i et samspill med de som er valgt til å representere oss. Her har selvfølgelig media en stor rolle også.

Frihet i dag 

Adler-Falsen-utkastet var langt mer liberalt enn den vedtatte grunnloven. Utkastet inneholder det fremste av politisk filosofi som den vestlige sivilisasjon bygger på; rettssikkerhet, likhet for loven, eiendomsrett og næringsfrihet. Her var ingen såkalt jødeparagraf, men full religionsfrihet, noe vi i realiteten ikke innfridde ordentlig før langt ut på 1900-tallet. Ytringsfriheten hos Adler-Falsen var mer liberal i ordlyden enn dagens ytringsfrihetsparagraf i grunnloven er. 

Men fremfor alt var Falsen opptatt av at statsmaktens struktur skulle bygge på prinsipper og mekanismer som bevarte og fremmet frihet. De liberale rettighetenes vern lå i statens grunnstruktur, dens bærekraft, og et tydelig uttrykk for folkeviljen.  

I et slikt lys er det mange aspekter ved vårt politiske system i dag som hadde fortjent en nærmere gjennomgang. Vi utfordres av at antallet autoritære styresett er økende. Demokratiets triumf hittil har vært at ingen andre styreformer har gitt den høye graden av frihet, velferd og sikkerhet som vi har nytt godt av.

For å være i stand til å utkonkurrere autoritære regimer de neste tiårene, bør vi se nøyere på idealene som Falsen bygget på, opp mot hvordan vi forvalter politikk i dag. Vi kan ikke overse det helt grunnleggende. Oppgaven vår er fremdeles å bevise at frihet, grenser for politikk, og et effektivt organisert demokrati, er det som best ivaretar statens grunnleggende oppgaver.

Det er i de idealene som vårt styresett ble grunnlagt på, at styrken i vår samfunnsform ligger. Det kan vi reflektere over på denne usedvanlige grunnlovsdagen i 2020.