Hun som sitter

På søndag kommer Angela Merkels CDU/CSU til å vinne en knusende seier over koalisjonspartneren SPD, selv om partiet ligger an til å gå noe tilbake siden forrige valg i 2013, og et nytt høyreekstremt parti kommer inn i Forbundsdagen.

Merkel fremstår for mange som Lederen av Den Frie Verden, mest fordi det embetet som vanligvis har den rollen, den amerikanske presidenten, nå bekles av en som ikke fikser oppgaven. Tysk økonomi er Europas suksesshistorie, men det er på samme måte fordi det ikke er så mange virkelige stjerner å sammenligne seg med, selv om det nå finnes lyspunkter i flere land.

Hennes kritikere, og jeg slutter meg til dem, mener at Merkel er passiv, konfliktsky og at den solide tyske økonomien har lite med henne å gjøre. Hun har kort sagt sittet stille, hatt flaks og nytt godt av reformene til sin sosialdemokratiske forgjenger, Gerhard Schröder.

Til kritikergruppen hører The Economist, som likevel mener at hun fortjener gjenvalg. I en tre siders artikkel den 9. september går de igjennom det hun har gjort og ikke gjort. Ingressen i papirutgaven er klar: ”Angela Merkel har skjemt bort Tyskland”. (På nett har de polert bort kritikken i overskrift og ingress).

Min gjennomgang nedenfor har tre deler. Først tar jeg for gitt at Tyskland er en økonomisk suksess, og drøfter grunnene til dette. Så stiller jeg spørsmålstegn ved dette premisset, og til slutt ser jeg kort på hvordan Tyskland er skodd for fremtiden.

Hvorfor suksess?

I en artikkel i siste utgave av Foreign Affairs går Christian Odendahl ved Centre for European Reform gjennom de ulike elementene som ledet til Tysklands økonomiske snuoperasjon etter problemene som gjenforeningen skapte. (En lengre og mer datatung versjon kan leses her).

Han starter med reformene av arbeidslivet og velferdsordningene, kjent som Agenda 2010 og Hartz IV. Den mest kontroversielle delen av reformene var en betydelig innstramming i ytelsene ved arbeidsledighet. Tidligere var de relativt sjenerøse i 32 måneder, men nå er arbeidsledighetstrygden kuttet til 12 måneder og etter det må man over på andre, og mindre romslige ordninger.

Odendahl mener effekten av disse reformene har vært ”beskjeden”. Det er en betegnelse jeg mener er i strid med faktiske forhold han selv viser til. Effekten på arbeidsledigheten av de ulike reformene anslår han til 1,5 prosentpoeng. Det er ikke ”beskjedent” etter mitt skjønn, selv om dette bare utgjør en del av det samlede fallet. Videre peker han på at det gamle systemet ga sterke incentiver for eldre arbeidstakere til å droppe ut av arbeidsmarkedet. Sysselsettingsgraden blant dem mellom 55 og 64 år økte fra om lag 38 prosent før reformene til 70 prosent nå. Beskjedent?  Jeg tviler at noe lignende har skjedd noe sted, noen gang.

Odendahl trekker frem fire andre forklaringer, som han mener er viktigere.

Den første handler om at gjenforeningen satte i gang en kraftig byggeboom, slik at byggebransjens andel av BNP økte til 8 prosent av BNP i 1994. Deretter falt andelen gradvis til 4 prosent i 2005, for så å flate ut. Dersom denne sektoren hadde fortsatt å falle, ville det ha trukket BNP-veksten ned.

Den andre grunnen er at tysk industri hadde vært gjennom en lang restruktureringsprosess rundt årtusenskiftet, som blant annet omfattet verdikjeder der en del av produksjonen ble lagt til naboland i øst, og kunne etter hvert begynne å høste fruktene av dette. Odendahl trekker frem en skattereform under Schröder som utløsende for endringer i eierstrukturen i tysk næringsliv, tidligere dominert av krysseierskap og store banker og forsikringsselskaper. Dette dempet effektiviteten og konkurransen.

Moderate lønnsøkninger

Nummer tre er at tysk fagbevegelse, presset av økende arbeidsledighet, hadde godtatt svært moderate lønnsoppgjør allerede fra midten av 1990-tallet, og fortsatte med dette. De prioriterte å sikre jobbene fremfor lønnsøkninger.

Denne forklaringen trekkes frem av Alexandra Spitz-Oener som den viktigste i en artikkel i Harvard Business Review i mars i år. Istedenfor å gi moderate fagforeninger æren, forklarer hun dette med en kraftig desentralisering av lønnsdannelsen fra midten av 1990-tallet. Dette poenget er utdypet i en artikkel i Journal of Economic Perspectives fra 2014. Andelen arbeidstakere dekket av kollektive avtaler falt kraftig. I 1995 var 75 prosent dekket av en kollektiv bransjeavtale, noe som var redusert til 56 prosent i 2008. (Odendahl opererer med noe mindre skarpt fall). Og andelen avvik på firmanivå fra sentrale avtaler, både når det gjelder lønn og arbeidstid, økte kraftig. I det tyske systemet er man ikke bundet av sentrale avtaler, slik som i Norge. En viktig grunn til denne desentraliseringen var det pressmiddelet som tysk industri hadde gjennom en reell mulighet til å flytte produksjonen til naboland i Øst-Europa.

Drahjelp utenfra

Den fjerde, og ifølge Odendahl viktigste faktoren, var at verdensøkonomien tok av. Veksten på global basis var særlig sterk fra 2002 til 2007. Særlig etterspurt var den type investeringsgoder (maskiner og utstyr), men også biler i det dyre segmentet, som tysk økonomi er kjent for.

Andre har trukket frem at Tysklands tilknytning til euroen, også en arv fra Schröder, gjorde at en sterkere valuta ikke dempet eksportveksten. Tysklands såkalte konkurranseevne økte, med eksportboom som resultat. Men Odendahl innvender at også euroen styrket seg, og at Tysklands andelen av handelen innen eurosonen snarere gikk litt ned fra 2004 til 2016. Det var eksporten utenfor eurosonen som tok av, og det skjedde ikke fordi tyske varer ble relativt billigere, men fordi Tyskland var godt posisjonert i de bransjene der etterspørselen økte.

Ingen av disse fem faktorene har noe med Merkel og hennes politikk å gjøre.

Etter det såkalt PISA-sjokket i 2001, som viste at Tyskland lå svært dårlig an, har resultatene i grunnskolen blitt betydelig forbedret. Men det er uklart om Merkel kan ta noe av æren for dette, siden utdanning i Tyskland primært er delstatenes ansvar.

Er Tyskland virkelig en suksess?

Men er det nå egentlig sant at tysk økonomi er i god stand? Ja, arbeidsledigheten er lav, staten opererer med budsjettoverskudd, og landet har store overskudd på handelsbalansen. Men for øvrig er bildet mindre rosenrødt.

En viktig innvending, som Economist nevner, er at Merkel, i tysk ånd, har vært i overkant opptatt av statsfinansene, der statsbudsjettet i flere år nå har gått med overskudd. Hun burde ha økt investeringene i infrastruktur, der Tyskland henger etter, og generelt redusert eller eliminert budsjettoverskuddet. Det ville også ha bidratt til å stimulere økonomien i hele EU-området.

Også private investeringer er lave, noe også den svenske økonomen Fredrik Erixon trekker frem. Han er også opptatt av svært lav produktivitetsvekst, noe som gjerne følger av lave investeringer – den har vært svært lav siden finanskrisen satte inn, et fenomen de aller fleste vestlige land opplever. Erixon peker også på nedgang i økonomisk omstilling, altså få nye firmaer, få som forsvinner. Han er heller ikke imponert over en økonomisk vekst på omkring 2 prosent årlig, gitt de gunstige rammebetingelsene nevnt ovenfor. Tyskland fremstår som økonomisk vellykket fordi landet sammenlignes med et stagnerende Europa, ikke fordi tallene i seg selv er så gode.

Lønnstagnasjon

Economist trekker frem at de 40 prosent som tjener minst har gått ned i reallønn de siste tyve årene. Forskere ved Luxembourg Income Study peker på en større andel med lavtlønnede og midlertidige jobber. På den annen side: Odendahl viser til at mens ulikheten økte kraftig fra 1999 til 2005, altså før Harz-reformene begynte å bite, har den siden vært ganske stabil. Det viser også andre mål for ulikhet.

Når det gjelder ulikheten har økt sysselsettingsgrad trolig veid opp for kutt i ytelser og større andel i lavtlønnsjobber. Men uansett bygde det seg opp et politisk krav om å gjøre noe med lave lønninger. Da Merkel byttet ut de liberale Fridemokratene med Sosialdemokratene som koalisjonspartner etter valget i 2013, fikk de Merkel med på å innføre en minstelønn fra 1. januar 2015. Den er relativt lav, med €8.50 per time.

Et ferskt paper fra Sebastian Schmitz ved Freie Universität Berlin konkluderer med en betydelig negativ effekt på marginal arbeidskraft – anslått til 150-200.000 tapte jobber. Samtidig benyttet færre av dem som er i arbeid seg av sosiale ytelser. Hartz-reformene inneholdt nemlig også en lønnstilskuddsordning, slik at de som tjener minst samtidig får et tillegg fra staten (såkalte Aufstocker). De som får økt lønn og beholder jobben tjener på minstelønnsordningen, og noen av dem kvalifiserer dermed ikke lenger for lønnstilskudd, mens de som mister jobben taper. (Eldre forskning som Schmitz referer til har ikke vist samme utslag av minstelønnsordningen.)

Dårlig forberedt på fremtiden

Den tredje kritikken mot Merkel er at hun sitter stille, og ikke forbereder Tyskland på fremtiden. Hun er rett og slett Tysklands Knut Arild Hareide – reformpausens ridder.

Economist viser til begrepet zu merkeln – ”å merkle”, som i 2015 kom inn i ordbøkene med betydningen å utsette beslutninger, å si og gjøre lite. Et eksempel er homofile ekteskap, der hun ventet til lenge etter at opinionen hadde snudd i liberal retning, før hun tillot sine egne partifeller å stemme som de ville, slik at dette ble vedtatt. Merkel stemte selv imot.

Tre økonomiske forskningsmiljøer i Tyskland, Østerrike og Sveits har siden 2002 utformet et ”reformbarometer”, som sammenholder utviklingen innen utdanning, arbeidsmarked, sosialpolitikk, skatte- og finanspolitikk, konkurranse og innovasjon, samt finansmarkedet. Schröder tok over i 1998, og indeksen starter på 100 for 2002. Den hadde steget til omkring 111 ved inngangen til valgåret 2005, der han tapte og gikk av. I løpet av 2005 falt indeksen litt. Siden har den gått litt opp og ned. De siste dataene er fra slutten av 2014, og viser drøye 111. Det skjer altså ikke stort under Merkels år. Economist trekker da også frem at Tyskland trenger deregulering.

Noen ganger handler Merkel riktignok, som da hun besluttet å forsere Tysklands utfasing av kjernekraften. Det har bidratt til at landets utslipp av klimagasser ikke lenger faller, forhåpentligvis midlertidig ettersom andre fornybare energikilder kommer til erstatning for kull (og gass). Under asylkrisen i 2015 forholdt hun seg først passiv – ”vi klarer det”. Mengden asylsøkere til Tyskland tvang henne etterhvert til å stramme inn.

Demografien fremstår som Tysklands største utfordring. Hver tyske kvinne får i dag i gjennomsnitt 1,5 barn, som riktignok er høyere enn gjennomsnittsnivået fra 1975. Noe av forbedringen skyldes høyere fødselsrater blant den voksende innvandrerbefolkningen, men også blant tysk-fødte er fødselsraten noe opp, til 1,4. Befolkningen har flatet ut, og hadde det ikke vært for flyktningbølgen ville den nå vært lavere enn den forrige toppen i 1998.

Uten tilførsel utenfra vil befolkningen falle betydelig fremover, med de utfordringer dette skaper både for offentlige finanser og sektorer som fordrer mye arbeidskraft, som helse og omsorg.

Masseinnvandring er en problematisk løsning. For det første må innvandrerne faktisk komme i jobb, og ikke belaste velferdsstaten. Selv om det skulle gå bra, vil det likevel være betydelige politiske utfordringer med en stadig voksende andel 1. og 2. generasjons innvandrere.

Lykkes FDP denne gangen?

Da Merkel skiftet koalisjonspartner første gang, fra SDP til markedsorienterte FDP i 2009, var håpet at liberalerne skulle pushe Merkel til å gjennomføre reformer. Isteden ble FDP et gissel, fikk lite til, og ble kastet ut av Forbundsdagen i 2013. Nå kommer de sterkt tilbake i valget, og det er mulig at de kan danne flertall med CDU/CSU. Men det kan gå på samme vis som sist. Merkel sitter og sitter. Og det blir ikke enklere om de to partiene ikke får flertall, og må ha med seg De Grønne. Partiet er riktignok ganske pragmatisk, men trekker ofte i motsatt retning av FDP.

Det verste vil nok være en fortsatt storkoalisjon. Det er en oppskrift på fire passive år. Tyskland har ikke råd til å vente på at Merkel en gang skal si takk for seg.