Erfaringer med avkriminalisering i Portugal

I en oppsiktsvekkende kronikk i Dagbladet i dag tar helseminister Bent Høie til orde for en kraftig omlegging av norsk narkotikapolitikk, der de som tas for bruk av narkotika skal følges opp av helsevesenet, ikke justissystemet. Dette er et innspill til Høyres programkomité, siden Høie ikke kan gjennomføre en slik endring på egen hånd.

Høie viser til de gode erfaringene med avkriminaliseringen i Portugal, uten at han nødvendigvis vil kopiere ordningen. I 2014 gjennomgikk jeg disse erfaringene her hos Minerva. Jeg har nå oppdatert og utvidet denne artikkelen betydelig, for publisering som vedlegg til avdøde Anders Solli Sals biografi om Arild Knutsen, som utgis av Forlaget Lille Måne den 1. november. Med tillatelse fra forlaget publiseres vedlegget nedenfor. Lenker til kildene finnes på bunnen av artikkelen.

Les også Bård Standals kommentar til Høies ruspolitiske paradigmeskifte. 

**

I debatten rundt avkriminalisering og legalisering av narkotika er det en utbredt oppfatning av liberalisering vil føre til økt bruk. Også de fleste av dem som tar til orde for liberalisering anser dette som en mulig effekt, men at den i så fall oppveies av andre fordeler ved liberaliseringen.

For å studere liberaliseringers effekt på forbruket er det naturlig å gå til et annet lite land i Europas periferi - Portugal, som har en av Europas mest liberale narkotikalovgivninger.

Som svar på en kraftig økning i antallet narkotikarelaterte dødsfall, ikke minst knyttet til intravenøst inntak av heroin og HIV, gjennomførte Portugal i 2001 en svært bred avkriminalisering av alle former for narkotika.

Dagens lovverk

I rapporten ”Alternative reaksjoner for mindre alvorlige narkotikalovbrudd” (Justis- og politidepartementet, 2011) fra en arbeidsgruppe under Justisdepartementet oppsummeres rettstilstanden i Portugal før 2001 slik:

”Frem til 2001 var befatning med narkotika straffebelagt i Portugal i omtrent samme utstrekning som i Norge. For bruk og besittelse var strafferammen bot eller fengsel inntil 3 måneder, eller inntil 1 år ved besittelse av noe større mengder.”

Fra 1. juli 2001 ble bruk av alle narkotiske stoffer avkriminalisert. Det betyr at bruk og besittelse av kvanta som tilsier personlig bruk – 10 dagers bruk – fremdeles er formelt sett ulovlig, men ikke faller inn under straffeloven, og behandles administrativt. Salg og oppbevaring av større kvanta er fremdeles straffbart.

Rapporten til Justisdepartementet gjør nærmere rede for hva denne administrative behandlingen går ut på:

”Brudd på loven behandles derfor ikke i straffesakssporet. Politiet henviser isteden overtredere til en tverrfaglig nemnd, hvor man etter praksis blir innkalt innen 72 timer etter henvisningen. (…)

Etter innledende kartlegging møter overtrederen selve nemnda, som består av en jurist og to personer med relevant kompetanse innen rusforebyggende arbeid (typisk leger, psykologer, sosialarbeidere eller tilsvarende). Møtet i nemnda er uformelt, og situasjonen skal bevisst ikke være domstolspreget. Formålet er å redusere stigmaet og isteden fremme et behandlings- og forebyggingsperspektiv. Deltakerne på møtet sitter rundt samme bord, og nemnds-medlemmene har taushetsplikt om det som måtte komme frem.

Nemnda kan ilegge reaksjoner i form av advarsel eller bot, samt et spekter av særreaksjoner, herunder samfunnstjeneste, rettighetstap og meldeplikt. Rundt 15 prosent av sakene resulterer i slike administrative reaksjoner, for det meste meldeplikt. Bot er ansett som en siste utvei, og kan heller ikke benyttes overfor rusavhengige. (…)

Nemnda har ikke adgang til å pålegge overtrederen behandling. En reaksjon kan imidlertid gjøres betinget, for eksempel med vilkår om at overtrederen samtykker til behandling eller andre passende tiltak. Selv om tvungen behandling i seg selv ikke er en mulighet, har nemnda adgang til å ilegge overtrederen møteplikt hos en institusjon.

I de fleste tilfeller (rundt 83 prosent) innstilles saken av nemnda etter at overtrederens rusbruk er kartlagt og det er gitt informasjon om mulige helseskader.”

Som Hannah Laqueur (2015) påpeker, havnet få brukere i fengsel også før 2001, men bøter ble brukt i større utstrekning. Etter reformen er altså fengselsstraff ikke lenger et alternativ, bøter brukes i liten utstrekning, mens det store flertallet av brukerne som må møte nemnda ikke får noen reaksjon, de øvrige i hovedsak meldeplikt.

Det skjedde ingen formelle endringer i 2001 for overtredelser som ikke er knyttet til eget bruk, altså salg og besittelse av større kvanta, og like mange ble arrestert som før. Likevel falt antallet fengselsdommer kraftig – med omkring 40 prosent, noe som indikerer at domstolene endret praksis i samsvar med en generelt mer liberal linje.

Det er også verdt å merke seg følgende fra Justisdepartementets rapport:

”Resultatene fra Portugal synes å indikere at avkriminaliseringen ikke har ført til en omfattende narkotikaturisme.”

Effekt på forbruk

Det foreligger tre omfattende undersøkelser av bruken i Portugal, tatt opp i 2001, 2007 og 2012. Denne rapporteringen er en del av EMCDDA – European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, som samler data for alle europeiske land, og er derfor den autoritative kilden når landene skal sammenlignes.

I undersøkelsene er det spurt om bruk sist måned, sist år og hvor mange som noen gang har brukt stoffet. Dette er så fordelt på ulike aldersgrupper. Ikke alle data er gjengitt i landrapporten for Portugal (SICAD 2015 er den ferskeste rapporten), men 2012-tallene finnes i EMCDDAs database. De månedlige og årlige tallene er mest relevant for den politiske debatten, ikke hvor mange som noen gang har brukt stoffene, siden det er den regelmessige bruken som skaper størst problemer, ikke å prøve slike stoffer en gang.

Figuren nedenfor viser utviklingen på årsbasis fra 2001 via 2007 til 2012 for hele befolkningen mellom 15 og 64 år.

Vi ser en mindre økning frem til 2007, og deretter et betydelig fall, slik at bruken av alle stoffer bortsett fra LSD lå lavere i 2012 enn i 2001. For det mest utbredte narkotiske stoffet cannabis kan det også være interessant å se på månedlig forbruk. Det lå omtrent flatt omkring 2,5 prosent fra 2001 til 2007, men falt til 1,7 prosent i 2012.

Det har vært en bekymring for at liberaliseringen skulle føre til at særlig unge mennesker skulle starte med stoffene. I figuren nedenfor gjengis utviklingen for aldersgruppen 15-34 år.

Som vi ser ligger nivået som forventet betydelig høyere blant de unge, men fallet fra 2001 til 2012 er omtrent som for alle voksne samlet. Plukker vi ut aldersgruppen 15-24 isteden, er bildet fremdeles omtrent det samme.

Konsentrer vi oss om skoleelever, viser ulike undersøkelser ganske forskjellige resultater, som det er gjort nærmere rede for hos Hughes & Stevens (2012). De konkluderte med at bruken økte moderat blant ungdom straks etter liberaliseringen, en kortsiktig effekt knyttet til eksperimentering, men senere falt igjen. Men nyere data viser at bruken blant skoleelever økte betydelig igjen til 2011, som er det siste året Portugal har rapportert data for (SICAD 2015). Det kan altså se ut som bruken blant de yngste har økt, men ikke i andre aldersgrupper, inkludert de nest yngste.

Bruk sammenlignet med Norge

SIRUS-undersøkelsen fra 2013 (SIRUS, 2014), viser at i den voksne befolkningen som helhet var det 5 prosent som hadde brukt cannabis siste året, mot 2,7 prosent i Portugal i 2011. (I 2012 var andelen 3,4 prosent, men SIRUS skriver at det er for tidlig å si om det dreier seg om en økende trend eller et tilfeldig utslag). Blant de under 34 år var det 12 prosent i Norge (8 prosent i 2012), mot 5,1 prosent i Portugal, og for de yngste (15-24 år) var det 12,1 prosent (kombinert 2012-13) mot 5,8 prosent. Vi ser altså at klart flere har brukt cannabis det siste året i Norge, og at forskjellen er større desto yngre aldersgruppe vi undersøker.

Går vi til dem som har brukt cannabis sist måned endrer bildet seg noe. For alle aldersgrupper er andelen omtrent lik – 1,5-1,7 prosent i Norge mot 1,7 prosent i Portugal. For de under 34 er den også temmelig lik – 3,4 mot 3,1 prosent. Men blant de yngste er det igjen flere brukere i Norge – 4,2 mot 3,4 prosent.

For de øvrige stoffene er bruken siste år for gruppen 16-64 år noe høyere i Norge enn i Portugal, med unntak av LSD. For aldersgruppen 16-34 er forskjellene ganske store for kokain – 2,2 i Norge mot 0,4 prosent og amfetamin – 1,1 mot 0,1 prosent, mens bruken av Ecstasy er noe høyere i Norge, av LSD noe høyere i Portugal, mens unge mennesker praktisk talt ikke bruker heroin i noen av landene.

Det generelle bildet er altså at bruken av narkotiske stoffer er noe høyere i Norge enn i Portugal, ikke minst blant yngre mennesker.

Overdoser og andre helseeffekter

Det er utfordringer i å sammenligne overdosedødsfall mellom land, og norske myndigheter påstår at vi har en annen praksis om gjør at det er lettere å klassifisere dødsfall slik i Norge. Men dersom vi holder oss til de dataene som rapporteres til EMCDDA, finner vi årlig omkring 250 dødsfall knyttet til narkotiske stoffer i Norge. I Portugal har disse variert mellom 10 og 27 årlig i tidsrommet 2006-12. (SICAD, 2015).

Figuren, som er hentet fra en artikkel i Washington Post 5. juni 2015, er basert på tallene fra EMCCDA.

Det er vanskelig å lese effekten av reformene direkte ut av portugisisk statistikk over narkotikarelaterte dødsfall av flere grunner, som beskrevet hos Hughes & Stevens (2012). Den eneste undersøkelsen som inneholder data både før og etter reformen (INML) omfatter alle med narkotika i kroppen, uavhengig av om dette har medvirket til dødsfallet eller ikke. Dessuten økte omfanget av slike undersøkelser betydelig etter reformen, slik at man fanger opp tilfeller som tidligere ikke ville blitt registrert. Disse dataene viser et klart fall i 2002-2004, men steg senere igjen til nivået i 2000-01 i årene 2007-08. For årene 2011-13 har de falt noe igjen (SICAD, 2015), og særlig har antallet døde av overdose falt kraftig.

Ser vi derimot på dataene der narkotika er dødsårsaken (INE), finner vi et voldsomt fall fra nærmere 400 i 2001 til ca 50-100 årlig i 2003-08. (Hughes og Stevens, 2012). Disse tallene er ikke direkte sammenlignbare med tallene i SICAD (2015), men ligger fremdeles på et lavt nivå.

Verdens Helseorganisasjon (WHO, 2014) konkluderte i en rapport om bekjempelse av HIV i 2014 med følgende når det gjelder Portugals reform:

”I strid med spådommene skjedde ingen betydelig økning i bruk av narkotiske stoffer; isteden indikerer bevisene reduksjon i problematisk bruk, stoffrelaterte skader og trengsel i rettsvesenet.”

Formålet med lovendringen i 2001 var først og fremst å redusere skadevirkningene for brukerne, ikke minst helseeffektene. At forbruket ikke har økt, slik mange på forhånd fryktet, må nærmest anses som en hyggelig sidevirkning.

Avkriminaliseringen gikk sammen med økt satsing på helsestellet, og resultatene må ses i lys av dette. Helsetilbudet ble styrket, samtidig som avkriminaliseringen medførte redusert sosialt stigma og fare for rettsforfølgelse, slik at flere søkte til dette tilbudet.

Det er derfor riktig at avkriminalisering alene ikke ville hatt samme effekt, uten at dette kan anses som særlig relevant. Det er nettopp en slik endring fra straffefokus til helsefokus som liberaliseringstilhengere flest tar til orde for.

I desember 2015 arrangerte FNs Commission on Narcotic Drugs en konferanse der Portugal hadde sin egen delsesjon. Joao Goulao er Portugals nasjonale koordinator for narkotikaproblemer. Slik avsluttet han sitt innlegg:

”Det foreligger nå vitenskapelig konsensus om at kriminelle sanksjoner er ineffektive og virker mot sin hensikt. De bidrar ikke til å adressere konsekvensene av stoffmisbruk. Ingen steder krever internasjonale konvensjoner at personlig bruk må kriminaliseres. Narkotikapolitikken burde baseres på helse, ikke på straff.”

KILDER:

Caitlin Elizabeth Hughes & Alex Stevens (2012): “A resounding success or a disastrous failure: Re-examining the interpretation of evidence on the Portuguese decriminalisation of illicit drugs.” Drug and Alcohol Review (January 2012), 31, 101–113.

Justis- og Politidepartementet (2011): ”Alternative reaksjoner for mindre alvorlige narkotikalovbrudd.” Rapport fra arbeidsgruppe overlevert 4. juli 2011.

Hannah Laqueur (2015): “Uses and Abuses of Drug Decriminalization in Portugal”. Law & Social Inquiry, Volume 40, Issue 3, pages 746–781, Summer 2015.

SICAD (2015): “2014 National Report (2013 data) to the EMCDDA by the Reitox National Focal Point. Portugal - New Developments, Trends.” Juni 2015.

SIRUS (2014): “2014 National Report (2013 data) to the EMCDDA by the Reitox National Focal Point. Norway - New Developments, Trends.” Desember 2014.

WHO (2014): “Consolidated guidelines on HIV prevention, diagnosis, treatment and care for key populations”. Rapport juli 2014.