Kan vår sivile beredskap noen gang bli «god nok»?

Den politiske enighet er stor når det gjelder å fastsette budsjettrammer og realisere planer for vår forsvarsberedskap. Når det gjelder planer og rammer for vår sivile beredskap, derimot, kommer regjering og opposisjon sjelden til enighet. Krangelen kan gå høylytt om skyld og ansvar for dårlig helseberedskap, for dårlig politiberedskap, eller for mangelfulle bevilgninger til vårt sivilforsvar. Koronakommisjonens rapport (NOU 2021:6) har ikke akkurat virket avdempende på de politiske diskusjoner om ansvaret vår sivile beredskap – spesielt ikke om helseberedskapen.

Når det gjelder den brede politiske enighet som hersker om vår forsvarsberedskap og våre forsvarsbudsjetter, er det nok å nevne budsjettdebattene om våre F35-fly eller om nødvendige bevilgninger til vår fregattflåte. Disse to enkeltstående forsvarsberedskapssaker belaster alene forsvarsbudsjettet med nærmere 100 milliarder. Trekkes en forsiktig parallell til den sivile beredskaps bevilgningsrammer, kan nevnes at 300 intensivplasser på sykehusene våre vil utgjøre 5 milliarder årlig på helsebudsjettene. I lys av den intense politiske dragkamp pandemien har utløst om intensivplasser og andre sykehusinvesteringer, kan denne sammenstilling av politisk beredskapstenkning kanskje ha interesse?

En ny vår for den sivile beredskap?

I en pressemelding fra 23 april sier regjeringen at den ønsker å videreføre sitt samarbeid med EU innenfor sivil beredskap. «I en verden med stadig økende naturkatastrofer, ny teknologi, cyber-trusler og helseutfordringer, settes den nasjonale evnen til håndtering på prøve», heter det blant annet fra regjeringen. Når det gjelder «helseutfordringer», peker regjeringen særlig på nødvendigheten av et nært europeisk samarbeid «i lys av Covid-19-pandemien».

Da pandemien herjet som verst, og viruset angrep landet vårt, tok det ikke lang tid før regjering og opposisjon markerte sterk uenighet om bevilgningsrammer for viktige deler av den sivile beredskap – herunder rammer for å kunne oppebære en høyere selvforsyningsgrad, for sykehusberedskap, for arbeidslivberedskap og for næringslivberedskapen.

Det ligger et slags beredskapsparadoks i dette todelte beredskapsbilde – mellom militært forsvar og sivilt forsvar. Det vil si i den måte politikere behandler den sivilt baserte og den forsvarsbaserte beredskap på. Storting og regjering drøfter som regel forsvarsberedskapen ut fra et fast og omforent budsjettmessig utgangspunkt, og en omforent forsvarsplan. For eksempel at forsvarsbudsjettet skal være 2 prosent av BNP, eller at «gjeldende forsvarsplan» forutsetter et visst antall kampfly og et visst antall fregatter, for at beredskapen skal være «god nok».

Når det gjelder den sivile beredskap derimot, herunder helseberedskap og politiberedskap, er det sjelden politikerne kan vise til en omforent «sivil beredskapsplan» når beredskapsbudsjettene diskuteres. Det tok for eksempel 10 år før politiets ønske om et eget politihelikopter lot seg realisere. Det tok også 10 år før planene om å etablere et nasjonalt beredskapssenter for politiet til godt under kostnadene for en fregatt, lot seg realisere. På samme måte som politiets beredskapsønsker møter en helt annen politisk virkelighet enn hva Forsvarets ønsker gjør, befinner sykehusenes beredskapsansvarlige seg ofte i samme situasjon som politiet. Deres kamp om økt bemanning, mer utstyr og økt kompetanse hvis krisen (pandemien, naturkatastrofen etc.) skulle inntreffe, er nok noe tyngre enn den kampen forsvarssjefen må føre, for å få revidert forsvarsplanen i tråd med egne ønsker.

Det må erkjennes. Den politiske forståelse for hva som representerer en «god nok» forsvarsberedskap oppnås raskere og enklere enn hva den gjør for innsalg av sivile beredskapsbehov.

Vårt totalforsvar – hva er nå det?

Myndigheter i front under pandemien har vært Helsedepartementet, Helsedirektoratet og til dels justis- og beredskapsministeren. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) derimot har vel folk flest hørt mindre om? DSB er underlagt Justisdepartementet, med ansvar for koordinering av vår totale beredskap, i henhold til det såkalte «totalforsvarskonseptet».

DSB har også ansvaret for å utarbeide årlige scenarioanalyser over mulige kriser som kan oppstå – herunder også samfunnskriser utløst av pandemier. I god tid før koronakrisen, vinteren 2019, publiserte DSB en rapport der pandemier var trukket fram som en alvorlig og aktuell trussel. At denne rapporten ikke vekket nevneverdig politisk oppmerksomhet, er det vel ikke urimelig å hevde. Helt fram til januar 2020 var det helt andre, mer forsvarsrelaterte trusselvurderinger og langtidsplaner som tiltrakk seg politikernes oppmerksomhet.

Hva kan så årsaken være til at DSB og totalforsvarskonseptet lever så vidt bortgjemt, selv når det virkelig røyner på for land og folk? Kanskje er svaret delvis å finne i den lange tradisjonen Norge har for ikke å blande samvirket mellom forsvar, politi og andre sivile myndigheter mer enn strengt tatt nødvendig. Vi har et sterkt regelfestet sektoransvar og en myndighetskultur som ennå preget av holdningen: «dette er mitt bord». Slik sett ville nok et enda tettere samvirke mellom sivile og militære myndigheter, utført i henhold til «totalforsvarskonseptets idé», oppfattet både kunstig og ubekvemt for mange.

En kriseberedskap basert på at landet vårt trues av en stat er selvfølgelig noe helt annet enn når landet trues av en soloterrorist eller et virus. Men, uansett hvor sterkt man ønsker å nedtone totalforsvarskonseptets plass i dagens beredskapsbilde, har det i mange situasjoner vist seg at samarbeidet mellom helse, politi og Forsvaret – og Heimevernet ikke minst – kanskje kunne ha vært enda bedre med litt mer totalforsvarstenkning, når konsekvenser av nedstengninger og smittevernregler skal håndteres og håndheves.

Ny politisk uenighet om vår sivile beredskap

For den rødgrønne opposisjonen har det vært et poeng å omdefinere koronakommisjonens uttrykksform om at beredskapen «ikke har vært god nok», til at den har vært «skandaløst dårlig». Det blir til sjuende og sist velgerne som får avgjøre hvilken uttrykksform som er mest dekkende for å kunne bedømme hvor «skandaløst dårlig» deler av vår sivile beredskap egentlig har vært.

Ikke all beredskap er et bevilgningsspørsmål. Når krisen inntrer, og det verst tenkelige skjer, slik som under denne pandemien, er opposisjonen raskt ute med å hevde at beredskapen har vært for dårlig, og at regjeringen må ta skylda. Mer sjelden er det å høre politikere diskutere enkeltpersoners roller og personlige ansvar for å handle raskt, for å forstå situasjonens alvor, og for å kunne improvisere og agere i tråd med det situasjonen krever. I stedet rettes det en tirade av politisk betinget kritikk mot regjeringen: «Beredskapsplanverket er ikke godt nok, beredskapssystemene har sviktet, bemanningen er mangelfull, og fagkompetansen mangler i de kritiske ledd.» Det er på sett og vis forståelig at politikernes kritikk rettes mot regjering og «systemet». Stortinget kjenner jo bare statsråden. Det ville bli oppfattet utidig om politikere rettet direkte kritikk mot direktorats- og etatsledere, eller mot andre beredskapsledere, selv om deres operative og direkte ansvar for å berge liv og helse er aldri så formelt og klart nedskrevet i stillingsinstruksen.

Det faktum at en evaluering av et kriseforløp ikke så enkelt kan dreie seg om lederskap og handlekraft hos enkeltpersoner i embetsverket, vil ha den følge at forbedringsarbeidet lett vil komme til å dreie seg om det tradisjonelle: Om behovet for økte bevilgninger, om behovet for økt bemanning, om behovet for nye beredskapsutredninger, og om behovet for et nytt plan- og regelverk.

Til slutt: En troverdig sivil beredskap vil være å kunne forberede landet vårt på en krise man ikke kjenner omfanget og konsekvensene av. Det gjelder like mye for en forsvarskrise, som for en pandemikrise. En troverdig sivil beredskap krever dessuten politikere som på en like forpliktende måte som de er i stand til for forsvarsberedskapens vedkommende, kan kvantifisere og kvalifisere hva en «god nok» sivil beredskap er.