Overfortolkning av EØS-avtalen kan undergrave dens legitimitet

Bok

Under radaren? EØS-avtalen  – en blanding av økonomi, juss og politikk
Stein Reegård
Svein Sandnes bokforlag AS, 2023

EØS-avtalen blir i for stor grad sett på med formaljuridiske briller. Det er et av hovedpoengene i tidligere sjeføkonom i LO Stein Reegårds bok, Under radaren? EØS-avtalen en blanding av økonomi, juss og politikk. Boken ble lansert på et frokostseminar i regi av LO 14. november i år, og er resultatet av et oppdrag Reegård fikk av LO-ledelsen da han gikk av som sjeføkonom. Han ble bedt om å utrede handlingsrommet i EØS-avtalen. I forordet beskriver Reegård at oppdraget ble gitt fordi enkeltsaker knyttet til EØS-avtalen hadde skapt uro i LO. Ledelsen var redd for at slike saker kunne undergrave avtalens legitimitet i LO-forbundene.

Reegård har helt rett i at EU er en stor kompromiss-maskin. Det preger direktiver og forordninger som vedtas, og som er en del av EØS-avtalen. Formuleringene er ofte upresise, og bestemmelser inneholder ofte unntak. Unntakene kan angis i runde formuleringer om at bestemmelser kan fravikes ut fra «almene hensyn», «hensyn til liv og helse», «hensyn til sikkerhet» o.l. Årsaken er at EUs medlemsland er svært forskjellige, har forskjellige interesser og at slike upresisheter og unntak i mange tilfeller må med for at det skal være mulig å bli enig. Unntakene kan så bli strammet inn ved senere revisjoner av regelverket.

Når en skal tolke EØS-regler kan man derfor ikke bare bruke juristbriller, mener Reegård. En må også ta med økonomiske og politiske interesser, og spørre om hvordan særlig hovedland som Tyskland og Frankrike tilpasser seg. Dette er kan en være enig i. Det er imidlertid domstolene, i siste instans EU-domstolen, som tolker EU-reglene. Da må juristbriller være på, men briller som gjør at en ser videre enn formaljussen.

EU-landenes forskjellighet, og kompleksiteten i å skulle bli enige om felles regler, kan illustreres med en historie jeg nylig hørte. På et EU-møte hvor temaet var felles regler for avfallshåndtering, skal den italienske representanten ha sagt at han ikke kunne forplikte landet på dette området. Avfallshåndtering var noe mafiaen bestemte over, ikke myndighetene.

Boken gir mye oppmerksomhet til hva EØS-avtalen ikke omfatter. Den regulerer ikke arbeidsmarkedsforhold som organisering, lønnsdannelse, eller politikkområder som skatt og velferdsordninger. Reegård bruker også mye plass på å diskutere om EU og EØS er et liberalt prosjekt. Svaret hans er tja. At det er et tema må sees i sammenheng med bokens formål, å prøve å hindre at EØS-avtalens legitimitet svekkes i fagbevegelsen. Da LOs nestleder Steinar Krogstad introduserte Reegård under lanseringen, kom det klart frem at ordet liberal ikke har noen god klang hos publikummet boken i hovedsak er skrevet for.

Reegards beskrivelse av hva EØS-avtalen er og hvorfor den ble til, er etter min vurdering mangelfull. Han fremstiller den som i hovedsak å dreie seg om varehandel, og at avtalen kom i stand primært for å sikre markedsadgang for varer. Handelsavtalen vi hadde med EU dreide seg kun om varer, mens EØS-avtalen er noe langt mer. Vi ble med avtalen en del av det indre marked, noe norske bedrifter på slutten av 1980-tallet fryktet vi ville bli stående utenfor.

På midten av 1980-tallet fant EU-landene, under ledelse av kommisjonspresident Jacques Delors, formelen til å virkeliggjøre målet om et reelt fellesmarked, nå kalt det indre marked. Målet hadde vært nedfelt i EU-traktaten fra starten av. Istedenfor å forsøke å utarbeide detaljerte regler for grenseoverskridende leveranser på andre områder enn varer, innførte man prinsippet om gjensidig anerkjennelse. Det vil si at når en bedrift har lov til drive virksomhet i sitt hjemland, skal den også rett til å levere tjenester i alle EU-land uten noen mer godkjenning. Bedriften kan gjøre det direkte fra sitt hjemland, eller via filialer i andre land. Hjemlandet har ansvaret for tilsynet med bedriften (hjemlandskontroll). For å unngå konkurranse om å ha minst mulig reguleringer, og for å sikre stabilitet, ble det også enighet om at landene måtte innføre noen minstekrav i sine nasjonale reguleringer.

Jeg var selv med på EØS-forhandlingene, og hadde ansvar for å koordinere EFTA-landene i forhandlingene om banker og finansielle tjenester. La meg derfor bruke bank som eksempel. Gjensidig anerkjennelse betyr at en bank som har konsesjon til å drive i ett EU-land fikk rett til å tilby tjenester i alle EU-land, direkte eller ved å sette opp filialer. Dette gjelder så sant visse minstekrav til blant annet egenkapital er oppfylt. Hjemlandskontroll betyr at myndighetene i landet hvor banken er etablert som selskap, gjerne aksjeselskap, har hovedansvaret for å føre tilsyn og kontroll med banken.

Ikke-diskriminering mellom et lands bedrifter og bedrifter fra andre EU-land, er en kjerneregel i det indre marked. Statsstøtte er ulovlig om den ikke er godkjent og offentlige innkjøp skal fremme konkurranse og god utnyttelse av offentlige midler. Etableringsadgang på lik linje med eget lands bedrifter er også en viktig regel.

Når disse prinsippene skulle gjøres gjeldende for de fleste næringer i EU, kunne en vente store strukturelle endringer i næringslivet. Norske bedrifter fryktet at de ikke ville bli omfattet av utviklingen, og ville få svekket sin konkurransemessige stilling i forhold til EU-bedrifter. Daværende statsminister Gro Harlem Brundtland tok derfor et initiativ overfor EU. Det førte til at hun og kommisjonspresident Delors kom med en erklæring om at EU og EFTA burde se på muligheten for å utvide det indre marked til EFTA-landene også. Sonderinger og forhandlinger ble satt i gang og resultatet ble EØS-avtalen.

Jeg synes at Reegårds nedtoning av de fire friheter (fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital), til å være en visjon, er litt underlige. Dynamikken i EU og EØS etter at man fant nøkkelen til å virkeliggjøre det som lenge var et fjerne mål, har vært at de fire frihetene i større og større grad er blitt realiteter. Minstekrav knyttet til gjensidig anerkjennelse er i økende grad blitt pålagte og fullstendige krav etter hvert som man har vunnet erfaringer. Dynamikken har vært, og er fortsatt, at man starter med noen ufullstendig. Når det erfares at dette åpenbart ikke er tilstrekkelig, blir det i neste runde lettere å få medlemslandene med på mer fullstendige reguleringer. Ufullstendige reguleringer har til og med ført til store kriser, som finans- og eurokrisen. I etterkant ble det gjort regulatoriske kvantesprang.

Boken dreier mye rundt noen eksempler hvor EØS-avtalen er forsøkt brukt til å ramme kommuners utleie av kommunale bygg som skoler og idrettshaller, og hindre subsidierte priser i kommunale svømmehaller. Reegård bruker i den sammenheng også plass på rapporten til Hjelmeng-utvalget, en arbeidsgruppe nedsatt av Næringsdepartementet i 2016. Det heter i arbeidsgruppens mandat: 

«Formålet med utredningen er å gi norske myndigheter et godt grunnlag for å iverksette tiltak som skal sørge for at reguleringen av økonomisk aktivitet utøvd av staten, fylkeskommuner, kommuner, regionale helseforetak og helseforetak er i tråd med EØS-avtalens regler om offentlig støtte, og at offentlige og private aktører har like konkurransevilkår».

Arbeidsgruppen gikk langt i retning av å ville anvende EØS-reglene på offentlige velferdsordninger. Reegard var selv med i arbeidsgruppen og tok dissens, og han beskriver i boken hvordan daværende næringsminister Torbjørn Røe Isaksen la utredningen i en skuff. Den ble ikke publisert som en NOU.

Reegård gjorde en viktig jobb med å ta disens, og det var klokt av Røe Isaksen å legge utredningen i en skuff. Hjelmeng-utvalgets rapport et godt eksempel hvordan overtolkninger av EØS-avtalen kan svekke dens legitimitet.

Reegård nevner også et eksempel hvor det ble regjeringskrise i Finland fordi regjeringen der ikke hadde sjekket ut om en helsereform var i tråd med EU-retten. Da EU-kommisjonen senere ble kontaktet skal de visstnok ha bedt om ikke å bli forespurt.

Reegård mener ESA, EFTAs overvåkningsorgan, er mer detaljorientert og nidkjært enn EU-kommisjonen i sin overvåkning. EU-kommisjonen legger et vesentlighetsprinsipp mer til grunn enn det han mener ESA gjør. Han knytter det til at Kommisjonens rolle er langt videre enn ESAs. Kommisjonen er også lovforberedende og gjennomfører. EU-kommisjonen må også forholde seg til langt flere land som er mer forskjelligartede enn EFTA-delen av EØS. De forannevnte forhold mener Reegård bidrar til at Kommisjonen blir mer pragmatisk enn ESA. Han kan ha rett i de vurderingene.

Reegård mener også at forvaltningen i Norge er for bokstavtro, at vi i Norge generelt er for forsiktige med å teste, eller benytte, mulige handlingsrom innenfor EØS-avtalen, når det måtte være politiske ønsket. Det hevdes ofte at Norge er mer «lydig» enn de fleste EU-land. Hvis det er riktig, kan det også ha sammenheng med at vi som ikke-medlem av EU lettere kan sanksjoneres, og at vi som utenforland er svært avheng av goodwill fra EU. Siden vi ikke er med i beslutningsprosessene, har vi heller ikke førstehånds kjennskap til diskusjonene som leder opp til den lovgivningen og de bestemmelsene vi overtar. Eventuelle avvikende praktisering i Norge vil heller ikke kunne påvirke EUs tolkninger på samme måten som tilfellet vil kunne være for EU-land.

Det følger av EØS-avtalens natur at Norge i praksis vil oppleve mindre handlingsrom enn EU-medlemmer. Jeg synes også å oppleve at EØS-avtalen kan bidra til passivitet på politisk plan og i forvaltningen til å mene noe i saker vi vet EU arbeider med. Hvorfor mene noe når vi ikke er med i beslutningsprosessen, og uansett skal overta det EU bestemmer? Overforsiktighet og passivisering er uheldige konsekvenser av EØS-avtalen, som det er vanskelig å gjøre noe med uten å bli medlem av EU.

Under radaren? har primært oppmerksomheten rettet mot hva EØS-avtalen ikke skal omfatte, og hvilke friheter, eller handlingsrom, Norge har. Boken har en litt rotete struktur, med mange frem- og tilbakepek. Jeg synes også at eksemplene på hvor EØS-avtalen er søkt anvendt utenfor sitt nedslagsfelt kunne vært forklart bedre. Nå forutsettes det nesten at leserne selv kjenner til eksemplene på forhånd. Det sammen gjelder Hjelmeng-utvalget. Han burde forklart mer om bakgrunnen for arbeidsgruppen og skrevet mer om hva flertallet foreslo. Samlet sett er Reegårds bok likevel en nyttig påminnelse om hva EØS-avtalen er og ikke er, og av hvor viktig det er ikke å overfortolke avtalen.