Hva skal vi egentlig med økonomifaget?

Bok

Markets, State and People – Economics for Public Policy

Diane Coyle

Princeton University Press, 2020

360 sider

Det er forbundet med noen fordeler å ta utgangspunkt i Storbritannia, hvis man er på jakt etter økonomisk-politiske lærdommer. Landet gikk etter andre verdenskrig ganske langt i å eksperimentere med omfattende nasjonalisering av viktige industrigrener, før landets relative stagnasjon gikk så langt at landet ble tildelt tittelen som «Europas syke mann». Deretter kom den såkalte Thatcher-revolusjonen, kjennetegnet ved omfattende privatiseringer, som etter hvert innledet en betydelig revitalisering av britisk økonomi. Spesielt etter finanskrisen, har landet nok en gang begynt å vise tegn til både stagnasjon og andre dysfunksjonelle trekk.

Det finnes knapt en bedre guide i formidlingen av slik lærdom enn den britiske økonomen Diane Coyle. Diane Coyle er professor i samfunnsøkonomi ved Cambridge-universitetet, og har lenge markert seg som en økonom som ikke er redd for å stille de vanskelige spørsmålene.

Mer enn en lærebok

Denne uavhengige kritiske sansen gjennomsyrer også boken Markets, State, and People – Economics for Public Policy, som utkom tidligere i år. Boken er i utgangspunktet tiltenkt som lærebok i den disiplinen innen politisk økonomi som gjerne betegnes offentlig økonomi. Men den kan like gjerne leses som en veiledning til å drøfte statens og markedets roller i økonomien, og er forholdsvis lett tilgjengelig også for ikke-økonomer.

Boken skiller seg tydelig fra klassiske bøker om økonomisk politikk, med et makroøkonomisk utgangspunkt, som Jan Tinbergens Economic Policy (1956) og Leif Johansens Offentlig Økonomikk (1965). Coyles perspektiv er utpreget mikroøkonomisk og i den grad hun strekker seg mot makronivået er det fra en mikroøkonomisk innfallsvinkel.

Denne boken går rett inn i spørsmålet om forholdet mellom staten og markedet, og rett inn i en faglig fundert drøfting av rollefordelingen mellom offentlig og privat sektor. Coyle åpner boken med å advare mot to ganske utbredte fallgruver: For det første troen på at jo mer som overlates til markedet, desto bedre. Den troen neglisjerer en rekke eksempler på markedssvikt. Den motsatte fallgruven er å tro at det er mulig for staten å korrigere alle former for markedssvikt. Det synet neglisjerer forekomsten av en rekke former for statlig styringssvikt.

Ingen vei utenom det normative perspektivet

Dermed drar leseren med seg et sentralt spørsmål gjennom resten av boken: Hvordan kan vi så tilnærme oss et velbegrunnet svar på det evige spørsmålet om rollefordelingene mellom stat og marked, mellom privat og offentlig sektor? Coyles svar vil nok skuffe dem som er på jakt etter «det riktige svaret» basert på økonomisk teori: Det finnes nemlig ikke, ifølge Coyle, og hun minner dessuten om at det eneste økonomisk teori kan bidra med er å informere politiske valg om viktige sammenhenger og mulige konsekvenser. Derfor hevder Coyle at økonomisk teori, alene, aldri er tilstrekkelig når vi står overfor konkrete politiske valg: det finnes med andre ord ingen vei utenom politiske verdivurderinger – altså et normativt syn på økonomi og samfunn.

I så måte erkjenner Diane Coyle noe av det samme som den ordoliberale Freiburger-økonomen Walter Eucken gjorde i sin svært innflytelsesrike (i den tyskspråklige verden) bok om prinsipper for økonomisk politikk fra 1952, Grundsätze der Wirtschaftspolitik. I den boken tok Eucken utgangspunkt i et eksplisitt normativt spørsmål: «hvordan kan vi innrette økonomien på en måte som både er funksjonsdyktig og menneskeverdig?» Diane Coyle later heller til å holde det normative perspektivet åpent. Men i virkeligheten er det ikke fullt så enkelt. Det er nemlig vanskelig å ikke skimte en gjennomgående utilitaristisk velferdsformel, pakket inn i nyklassiske termer.

Faglig pluralisme

Men det er et stort pluss ved Diane Coyles bok at hun, til tross for sin uttrykte verdsettelse av politiske verdivalg, ikke velger å begrense de teoretiske perspektivene til en typisk «lærebokaktig» fremstilling av den nyklassiske lære. Snarere tvert imot: Coyle åpner opp verktøykassene til flere ulike teoriretninger, og viser på en beundringsverdig måte hvor fruktbart det kan være, gjennom en rekke illustrerende eksempler. Sånn sett gir Diane Coyle også et slags svar til den internasjonale studentbevegelsen som etterspør mer mangfold i økonomifaget. Siden Rethinking Economics-bevegelsen særlig har kritisert ensidigheten i lærebøkene, er det verd å merke at Coyle klarer å komme denne kritikken i møte, uten å gi slipp på en gjennomgående nyklassisk hovedtilnærming i sin grunnleggende markedsforståelse, riktignok ispedd noen passende doser dynamisk markedsforståelse fra den østerrikske skolen.

Nært på virkeligheten

Diane Coyle mestrer gjennomgående kunsten å praktisere en intelligent form for faglig ydmykhet, som gir pluralismen innen faget sin velfortjente plass, samtidig som hun lar relevante fakta, evidensbasert analyse og erfaringslæring telle med i alle politiske valg. Akkurat den kunsten vitner dessuten om at Diane Coyle er en økonom med omfattende erfaring med konkrete politiske problemstillinger. Hun er både medlem av UK Council of Economic Advisors og er faglig rådgiver for det britiske statistiske sentralbyrået, ONS.

I Coyles politiske økonomi er det markeder og institusjoner som står i sentrum. I det lengste kapitlet i boken, med tittelen «Making Markets Work», gir hun en oppdatert oversikt over problemer, prinsipper og løsninger innen moderne konkurransepolitikk. Det vil si hvordan vi i praksis kan fremme effektiv konkurranse og motarbeide markedskonsentrasjon, samt hvilke dilemmaer man i praksis møter i spenningsfeltet mellom regulering og konkurranse.

Fra nasjonalisering til privatisering

Tilsvarende gjelder det neste kapitlet, som handler om statens rolle innen produksjon. Her får leseren en interessant gjennomgang av både den britiske og internasjonale bakgrunnshistorien, om bølgen av nasjonaliseringer og direkte statlig industriengasjement frem til 1970-tallet, samt den etterfølgende privatiserings- og liberaliseringsbølgen. Siden Storbritannia var et av de landene som gikk aller lengst i sine privatiseringer, også på områder som har karakter av naturlige monopoler, er det også av stor interesse å lese hvordan Coyle vurderer resultatene. Det korte svaret er at bildet er blandet.

Dårligst resultat, spesielt for kundene, finner Coyle innen vannforsyning og jernbanedrift, med unntak av linjer hvor flere togselskaper konkurrerer om passasjerene på samme strekning. Ifølge meningsmålinger ønsker nå et flertall av britene å renasjonalisere disse virksomhetene. De største suksesshistoriene til å begynne med, som British Steel, British Telecom, British Airways og Cable & Wireless, viste seg etter hvert å komme tapende ut av konkurransen med nye konkurrenter som hadde en klar fordel: de slapp å dra videre på arven etter en tidligere tilværelse som beskyttet statsselskap. Men både kundene og britisk økonomi som helhet har tjent godt på disse privatiseringene, og de liberaliseringsreformene som endret rammebetingelsene for alle aktører.

Industripolitikk og styringssvikt

Coyle er også innom nye argumenter for en mer aktiv industripolitisk stat, blant annet de mye omtalte ideene til Mariana Mazzucato, som retter seg særlig inn på at staten bør sette en overordnet retning for forskning og innovasjon. Etter Coyles vurdering bør statlige satsinger tilfredsstille tre hovedkriterier: 1) være konsentrerte om å ivareta viktige offentlige goder som forskning, utdanning og infrastruktur, 2) bøte på vesentlige markedsfeil knyttet til entreprenørskap og 3) sikre at alle statlige satsinger skjer på en markedskonform måte, som fremmer konkurranse og fremveksten av nye utfordrere, og som hindrer tildeling av konkurransebeskyttende privilegier.

Etter noen interessante visitter innen problemstillinger som har å gjøre med kollektive valg og beslutninger, regulering av adferd, samt et innholdsrikt kapittel om fattigdom og ulikhet, inklusive erfaringer med ulike måter å organisere helsevesenet på, går turen videre til et svært interessant kapittel om offentlig styringssvikt. Dette kapitlet er grovt sett delt i to: en del som i hovedsak er viet problemstillinger som er kjente fra litteraturen om public choice og regulatorisk rent seeking, og en annen del som er viet reformer innen ledelse av offentlig sektor (Public Sector Management).

Balansert om New Public Management

Den sistnevnte delen går rett inn i diskusjonene omkring såkalt New Public Management (NPM). Den som leter etter en oversiktlig og balansert drøfting av hvilke problemer, muligheter og erfaringer som er knyttet til NPM vil finne nettopp det i Coyles bok. Coyle deler opp temaet gjennom å drøfte de tre viktigste metodene innen NPM i tur og orden: målstyring, konkurranseutsetting (contracting out) og innføring av valgfrihet/muligheter til å utfordre eksisterende offentlige monopoler.

Siden det i Storbritannia har vært praktisert ulike modeller innen offentlig tjenesteyting i England, Wales, Skottland og Nord-Irland kan man betrakte resultatforskjeller som et tilnærmet naturlig eksperiment. Ikke uventet er det blitt gjennomført en masse sammenlignende empirisk forskning på disse erfaringene. Coyle går ikke inn i detaljer her, men formidler tydelig et samlet inntrykk av et blandet bilde, også på dette området.

Blandingen er ikke helt nøytral: På det overordnete nivået, basert på sammenlignbare og målbare kriterier, konkluderer Coyle med at de engelske erfaringene, som representerer den mest ytterliggående reformlinjen innen NPM, i det store og hele ser ut til å skåre best. Dette gjelder skole og sykehussektoren, som utgjør de største områdene målt i offentlig ressursbruk. Likevel er hun nøye med å presisere at gyldigheten av slike sammenligninger kun gjelder for de målekriteriene som er benyttet. Det betyr at det også kan finnes andre forhold og kvalitetsfaktorer som er viktige, men som ikke er like lette å måle og sammenligne.

Det siste kan minne om et element som også er fremme i den norske debatten, når det argumenteres for at resultater av reformer innen offentlig sektor kan variere en hel del med holdninger og kvaliteten på ledelsen og på samarbeidsklimaet i den enkelte organisasjon.

Gode råd og et keynesiansk hjertesukk

Det er derfor helt på sin plass når Coyle avrunder boken med å drøfte ulike metoder for evaluering av effekt og resultater av ulike politiske valg i forskjellige kontekster, og har følgende råd til kommende forskere: være kritiske og åpne for å utforske nye målemetoder basert på bruk av nye typer data som muliggjøres av ny teknologi.

På omslaget av boken står det å lese at Diane Coyles bok Markets, State, and People tilbyr en ny måte å tilnærme seg faget politisk økonomi på. Gjennom å sette markeder og institusjoner i sentrum, tilført både historiske eksempler og historisk kontekst, viser boken hvordan økonomisk teori kan gi bidrag til å takle politiske valg og dilemmaer. Det oppsummerer et brukbart svar på spørsmålet om hva vi egentlig skal med økonomifaget og rimer dessuten godt med det inntrykket jeg sitter igjen med etter å ha lest boken.

Men det er også interessant at Diane Coyle avslutter med et Keynes-sitat, som kan tolkes som et aldri så lite hjertesukk med klangbunn i egne erfaringer med britiske regjeringer:

«There is nothing a government hates more than to be well-informed; for that makes the process of arriving at decisions much more complicated and difficult».