Hvordan delegere makt?

Med over tretti års erfaring fra ledende stillinger i Bank of England og Bank for International Settlements har Paul Tucker gode forutsetninger for å belyse utfordringer med å delegere makt til mer eller mindre uavhengige offentlige myndighetsaktører.

Sentralbanker er typiske eksempler på slike aktører. De ledes av teknokrater som ikke er blitt demokratisk valgt, og som utøver betydelig økonomisk-politisk makt.

Denne makten kan til tider vise seg å være større enn tiltenkt, spesielt etter den siste finanskrisen 2007-2009 – pengepolitikk blir sett på som «the only game in town».

Dette er et dilemma som Tucker har følt på kroppen som visesentralbanksjef i mange år, og som han selv innrømmer må løses på en bedre og mer demokratisk legitimert måte i fremtiden.

Men denne problemstillingen handler ikke bare om sentralbanker. Det viktigste budskapet i denne boken er da også at liberale demokratier trenger å se over den stadig større floraen av slike mer eller mindre uavhengige myndighetsaktører, med et kritisk og prinsipielt blikk.

Selv om Tucker i første rekke bruker eksempler fra Storbritannia og USA, gjør hans prinsipielle innfallsmetode dette til en bok som bør være av betydelig interesse for alle som er opptatt av samspillet mellom delegert makt og demokratisk legitimitet.

Tuckers hovedperspektiv er entydig og klart plassert i hensynet til å skape og sikre betingelser for et velfungerende liberalt demokrati. Og hovedproblemstillingen han ser, er ikke bare knyttet til veksten i antall uavhengige myndighetsaktører, men også det han forstår som «et skifte i den ikke-valgte maktens rekkevidde og teknikk, som nærmest rutinemessig inkluderer utarbeidelse av rettslig bindende regler og reguleringer».

Kroneksemplet her er sentralbankene etter finanskrisen, nærmere bestemt Bank of England og den europeiske sentralbanken ECB, som begge ble tilført finanstilsynsoppgaver i tillegg til sine grunnleggende pengepolitiske mandater om å sikre prisstabilitet (definert som lav inflasjon, +/- 2 prosent årlig).

Tucker er åpenbart mer komfortabel med den norske modellen, hvor finanstilsynet er uavhengig av sentralbanken, og underlagt finansdepartementet.

Tuckers første prinsipielle avklaring er å avvise antydninger om at det finnes en «fjerde statsmakt». Det vil si at han er tydelig på å plassere alle uavhengige myndighetsaktører underlagt de tre nivåene i Montesquieus og Madisons tredelte statsmakt – alltid med demokratisk legitimitet forankret i den lovgivende makten, i parlamentet.

Basert på denne prinsipielle tydeliggjøringen er det nærmest programmert at Tucker skal ende opp med et sett av prinsipper for delegering av makt som forsøker å forene den uavhengige myndighetsaktørens formålseffektivitet med demokratisk kontroll og legitimitet. På veien dit bringes leseren gjennom en rekke virkelighetsnære drøftinger, ledsaget av noen viktige liberale verdier som Tucker mener bør veilede utøvelsen av statlig makt.

Disse handler om å unngå maktkonsentrasjon, betydningen av checks and balances for å unngå maktmisbruk, upartisk og rettferdig regelstyring, å gjøre handlingene begripelige og tilgjengelige for samfunnsborgerne, samt å unngå uhensiktsmessige innretninger som ikke evner å levere i henhold til det overordnede formålet som er besluttet i parlamentet.

Satt litt på spissen hevder Tucker at den tiden nå er forbi da en utenforstående kommentator, som Walter Bagehot på 1860-tallet, kunne formulere oppskriften på hvordan Bank of England skulle ivareta sin rolle som «lender of last resort». Nå trengs det, hevder Tucker, grundige og inkluderende politiske prosesser i parlamentet for å sikre bred oppslutning og forutsigbarhet over tid.

Og for å lykkes med dette, og dermed løfte politikken opp på et høyere kvalitetsnivå, anbefaler Tucker sine elleve generelle delegasjonsprinsipper, som blant annet inneholder disse fem:

• Et demokrati trenger å utarbeide en prinsippbasert katalogisering av alle myndighetsorganer som er delegerte fullmakter, og som i ulik grad er isolert fra den daglige politiske prosessen i de utøvende og lovgivende maktorganer.
• For myndighetsaktører med stor grad av uavhengighet bør demokratiet nedfelle et klart sett av prinsipper og normer for hvordan maktdelegasjonen skal struktureres.
• Alle slike uavhengige aktører skal gis et tydelig avgrenset mandat og tillegges entydige og kontrollerbare mål. De skal også fatte policybeslutninger i komiteer som gir hvert medlem lik stemmerett, hvor medlemmet er valgt på åremål for en relativt lang periode.
• Aktuelle aktører skal ikke under noen omstendighet gis et mandat som åpner for å fatte beslutninger med betydelig omfordelingseffekt, som innebærer å fatte viktige verdivalg på vegne av samfunnet, eller som griper urimelig inn i enkeltpersoners frie valg.
• Intet demokrati bør ha flere uavhengige myndighetsaktører enn parlamentet er i stand til å holde tilsyn med og følge opp på en aktiv og betryggende måte.

En interessant parallell til de uavhengige nasjonale myndighetsaktørene som Tucker har i tankene i sin bok, er de internasjonale institusjonene og tilhørende samarbeidsorganisasjoner som det enkelte land har valgt å dele sin suverenitet med på ulike områder.

Også her er demokratisk legitimitet et sentralt tema for å sikre oppslutning og stabilitet over tid. Også slike problemstillinger blir stimulert av Paul Tuckers bok om hvordan vi bør omgås delegert statsmakt.

Tucker har skrevet innsiktsfullt om et tema som vi bør vie vesentlig større oppmerksomhet i tiden fremover, hvis vi skal lykkes med å utvikle og forsterke det liberale demokratiet.

Selv det liberale demokratiet ble ikke skapt en gang for alle. Det må fornyes og vedlikeholdes langs flere dimensjoner, for å bevare sin verdi for fremtiden. Tucker har bidratt til å belyse én slik viktig dimensjon.