En innvandringspolitikk for det kommende århundre

Fremtiden er alltid usikker og umulig å forutsi. Likevel finnes det metoder for å kunne få noen glimt inn i fremtiden. Demografi er en slik metode.

Vi vet at de store etterkrigskullene er på vei inn i pensjonsalderen. Samtidig vet vi at fødselskullene er blitt noe lavere over tid – til tross for at den norske befolkningen har økt.

Den endrede demografien får en rekke konsekvenser, noe de folkevalgte i Innlandet fylke har fått erfare i høst. Men den viktigste konsekvensen er at forsørgelsesbyrden svekkes.

Dersom yrkesdeltakelsen etter alder holdes konstant, vil antallet yrkesaktive som andel av befolkningen reduseres fra 54 prosent i 2023 til 48 prosent i 2060, ifølge Perspektivmeldingen.

Dette vil skape knapphet på arbeidskraft i mange deler av arbeidsmarkedet, men spesielt innen helse og omsorg.

Heldigvis kan forsørgelsesbyrden endres. Den kan påvirkes hovedsakelig på tre overordnede måter.

Den første handler om å øke arbeidsinnsatsen, for eksempel gjennom å redusere sykefraværet og andelen uføre, øke pensjonsalderen eller antallet arbeidstimer.

Å få mer ut av den eksisterende arbeidsstyrken er vanskelig politisk, som vi ser i den pågående debatten om det høye norske sykefraværet, svekkelse av arbeidslinjen og omkamp om levealdersjustering av pensjonsalderen.

Den andre handler om å øke antallet barnefødsler, slik at fremtidige fødselskull som entrer arbeidsmarkedet bidrar til å stabilisere eller øke forsørgelsesbyrden.

Også antallet fødsler har vist seg å være meget vanskelig å påvirke med politiske tiltak. Om fruktbarhetstallet likevel skulle tikke oppover igjen, vil effekten i arbeidsmarkedet uansett komme om flere tiår.

Den tredje og siste handler om innvandring.

Men heller ikke dette er enkelt. Innvandring kan skape økt konflikt og splid i samfunnet, mens offentlige utredninger konkluderer med at dagens innvandringspolitikk ikke nødvendigvis bidrar til å forbedre forsørgelsesbyrden, blant annet på grunn av lavere yrkesdeltakelse blant innvandrerne enn i den eksisterende befolkningen.

Likevel betyr ikke dette at all innvandring er samfunnsøkonomisk ulønnsomt for Norge.

For eksempel har arbeidsinnvandring fra EU-landene bidratt til å redusere knappheten på arbeidskraft, særlig i høykonjunkturer, mens enkelte innvandringsgrupper har høyere yrkesdeltakelse enn den innfødte befolkningen.

Likevel er det usikkert om arbeidsinnvandring fra EU kan bidra like mye til den norske arbeidsstyrken fremover som den har gjort de siste tiårene.

Den demografiske situasjonen i EU-landene er lik som i Norge, samtidig som forskjellene i lønn og levestandard mellom Norge og mange EU-land er blitt mindre. Det vil derfor bli vanskeligere for Norge å tiltrekke seg arbeidskraft fra EU/EØS-området i tiårene fremover.

I et nylig publisert Civita-notat har jeg derfor bedrevet høyttenkning om hvordan en ny og mer bærekraftig innvandringspolitikk kan utformes.

En mulighet er å se nærmere på en innvandringsgruppe som i liten grad diskuteres i Norge, nemlig arbeidsinnvandrere som kommer fra land utenfor EU/EØS.

Blant disse finner vi i dag arbeidsinnvandrere som kommer til Norge på kortere opphold, ofte omtalt som sesongarbeidere. Denne gruppen får kun lov til å arbeide innen noen begrensede sesongbaserte næringer og virksomheter, som oftest i jordbruket.

Fordelene med denne type arbeidsinnvandring er mange. Oppholdstillatelsen er tidsavgrenset. Den er basert på en forutsetning om et konkret jobbtilbud fra en arbeidsgiver. Forholdene i hjemlandet kan være av en slik art at det er svært sannsynlig at man reiser tilbake igjen. Arbeidsinnvandreren vil ikke opparbeide seg rettigheter til permanent oppholdstillatelse i Norge og eventuell familie vil ikke kunne bo i Norge under oppholdet.

Alt dette gjør at denne innvandringspolitikken ikke bare er økonomisk verdiskapende, men også politisk fleksibel og styrbar. I fremtiden bør det vurderes å åpne opp for at slike arbeidsinnvandrere kan ta på seg arbeid med tidsbegrensing innen flere næringer og bransjer.

En annen innvandringsgruppe som Norge bør tiltrekke seg flere av, er faglærte arbeidsinnvandrere.

I perioden 1990 til 2020 har det kommet rundt 48 000 faglærte arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS, hvor rundt halvparten fremdeles var bosatt i landet ved inngangen til 2021.

Det er rimelig å forvente at også denne innvandringsgruppen er netto bidragsytere til den norske velferdsstaten. De kommer til Norge med en utdanning og kompetanse som det norske arbeidsmarkedet etterspør, hvor mer enn tre av fire har høyere utdanning. De er relativt unge, har høyere sysselsettings- og heltidsandeler og har høyere lønn (og betaler mer i skatt) enn gjennomsnittet av nordmenn, og en stor andel blir ikke værende i Norge permanent.

Norge bør gjøre mye mer for å tiltrekke seg faglærte arbeidsinnvandrere med en kompetanse som er attraktiv på et globalt nivå.

Deretter er det mulig å tenke seg en helt ny innvandringspolitikk, som også kan la seg kombinere med hovedelementer av den eksisterende.

For eksempel er det mulig å tenke seg at Norge inngår bilaterale avtaler om gjensidig oppholdsrett med stater utenfor EU/EØS.

Dette innebærer at Norge inngår avtaler med enkeltstater, hvor borgere av begge stater får mulighet til å bo og søke arbeid i hverandres land, på lignende vilkår som EU-borgere har i EØS-området i dag.

Det er tre ulike kategorier land som det kan tenkes at Norge inngår slike avtaler med.

Den første gruppen er stater med et såpass høyt velferdsnivå at det ikke er forventet at innvandringen til Norge vil bli på veldig høye nivåer, men hvor det er en stor sannsynlighet for at hver enkelt arbeidsinnvandrer vil ha høye kvalifikasjoner og sysselsettingsnivåer sammenlignet med andre innvandringsgrupper.

De anglosaksiske statene utenfor Europa og de mest velstående og industrialiserte landene i Øst-Asia er i denne kategorien.

Den andre kategorien stater er mellominntektsland med en kultur som har likhetstrekk med den norske og vestlige, noe som gjør det mulig for Norge å ha bedre kapasitet til å integrere arbeidsinnvandrerne som kommer – også på eventuelle høyere nivåer, dersom de velger å bosette seg permanent.

De mest velstående landene i Latin-Amerika er i denne kategorien, sammen med stater som ligger i det kulturelle Europa, men som ennå ikke er medlem av EU.

Den siste gruppen av stater er mellominntektsland med en kultur som er ulik, men likevel historisk har vist seg å være kompatibel med norsk og vestlig kultur. Asiatiske land som Vietnam, Thailand, Malaysia, Filippinene og Sri Lanka faller inn under denne kategorien.

En annen mulighet er å etablere en mer tilbudsdrevet innvandringspolitikk.

Norge har, sammen med de fleste OECD-land, en såkalt etterspørselsdrevet innvandringsmodell. Det vil si at det er behovene blant arbeidsgiverne som er avgjørende for hvilke arbeidsinnvandrere som kommer.

Men denne modellen er ikke nødvendigvis god nok for at Norge skal kunne tiltrekke seg nok arbeidsinnvandrere, spesielt høykvalifiserte arbeidsinnvandrere, som for eksempel helsepersonell eller teknologer, som det blir økt konkurranse om fremover.

Noen få andre stater, for eksempel Canada, Australia og Storbritannia, har en tilbudsdrevet arbeidsinnvandringspolitikk, hvor det er innvandreren som er den aktive part, fremfor arbeidsgiverne.

Dette betyr ikke at det er åpne grenser. Innvandringen kan fremdeles reguleres gjennom å etablere et poeng- og/eller kvotesystem.

Poengsystemet gir hver enkelt innvandrer poeng etter ulike kriterier, som for eksempel en spesifikk ferdighet, utdanningsnivå, formue, tilknytning til landet, språkkunnskaper, fravær av kriminalitet på rullebladet og så videre.

Deretter kan Norge ha en årlig kvote, hvor de innvandrerne med høyest samlet poengscore får oppholdstillatelse, eller så kan staten innføre en minimumspoengscore som hver enkelt innvandrer må ha for å få oppholdstillatelse.

Dersom man ønsker å begrense innvandringen, kan man ha en politikk med lave kvoter eller høye poengkriterier, mens det motsatte gjelder dersom man ønsker mer innvandring.

Man kan også justere poengscoren for å løse utfordringer i deler av arbeidsmarkedet eller samfunnet, som for eksempel ved mangel på helsepersonell.

Norge vil – i likhet med andre velstående og vestlige stater – få økte problemer med knapphet på arbeidskraft i tiden fremover. Dette vil trolig skape en ny debatt om behovet for innvandring, som en av flere løsninger.

Da er det viktig å ha tenkt gjennom noen nye ideer og forslag til hvordan en ny innvandringspolitikk kan utformes på en måte som er mindre politisk kontroversiell og problematisk enn den politikken som har vært ført de siste årene.