Statkrafts markedsposisjon bør under lupen

Equinors dominans på norsk sokkel har vært under lupen og blitt kritisert lenge. Spesielt i etterkant av fusjonen mellom daværende Statoil og olje- og gassvirksomheten til Norsk Hydro i 2007 var det flere som uttrykte bekymring for konkurransen og teknologiutviklingen på norsk sokkel.

Men samtidig har norske myndigheter vært bevisst på Equinors dominerende markedsposisjon og problemene som kan oppstå som følge av denne. Derfor har man aktivt regulert norsk sokkel, for eksempel gjennom innføring av leterefusjonsordningen, for å legge til rette for (økt) konkurranse og et mangfold av både små og store aktører. Equinors eierandeler og markedsmakt er også blitt begrenset gjennom SDØE.

Et bevis på at dette har fungert ganske bra, er det sterke transaksjonsmarkedet på norsk sokkel. De siste årene, særlig i etterkant av oljeprisfallet i 2014, har norsk sokkel vært preget av en rekke oppkjøp, fusjoner og nyetableringer.

Sammenligner man norsk sokkel med det norske kraftmarkedet, finner man både likheter og forskjeller.

Både sokkelen og kraftmarkedet er basert på et regulatorisk forvaltningsregime rundt felleseide naturressurser med en særegen grunnrentebeskatning. Samtidig er staten hovedeier i de to dominerende selskapene både på norsk sokkel og i kraftmarkedet, gjennom Equinor og Statkraft.

En annen likhet er at Statkrafts sterke markedsposisjon i kraftmarkedet også har vært problematisk og kritisert, blant annet fra Konkurransetilsynet.

I 2002 stoppet Konkurransetilsynet Statkraft fra å kjøpe alle aksjene i Trondheim Energiverk. Tilsynet mente da at et mulig oppkjøp av Statkrafts største konkurrent i Midt- og Nord-Norge ville føre til økte strømpriser og mindre konkurranse. Begrenset overføringskapasitet i landsdelen hindrer aktører utenfor området i å konkurrere om salg av kraft.

Konkurransetilsynet satte igjen søkelyset på Statkrafts markedsposisjon i 2003, da det sendte et brev til Nærings- og handelsdepartementet, der tilsynet ba regjeringen om å se på muligheten for å dele opp selskapet i to eller flere mindre selskaper med separate eiere. Tilsynet mente da at en mer hensiktsmessig eierstruktur kunne bidra til å sikre virksom konkurranse i kraftmarkedet. Spesielt i en situasjon med kraftknapphet, kan konkurranseproblemer forsterke vanskene. Tilsynet mente også at det omfattende krysseierskapet i kraftbransjen kan gi både negative konkurransemessige virkninger og ineffektiv ressursbruk.

Spesielt dette med krysseierskap er interessant. Det er kanskje ikke så allment kjent at Statkraft har et strategisk eierskap i tre av sine største konkurrenter i Norge. Statkraft har en eierandel på 66,6 prosent i Skagerak Energi, 43,4 prosent i Eviny (tidligere BKK) og 45,52 prosent i Agder Energi.

I 2011 gjentok Konkurransetilsynet budskapet fra 2003 om å splitte opp Statkraft. I forbindelse med høringen etter rapporten «Flere og riktige priser – Et mer effektivt kraftsystem», utarbeidet av ekspertutvalget som studerte driften av kraftsystemet i Norge, påpeker tilsynet at kraftmarkedet er preget av konsentrert eierskap, der Statkraft er den klart største aktøren, mens konkurrentene er relativt små. Tilsynet skriver videre at høy konsentrasjon, omfattende grad av krysseierskap og andre former for samarbeid mellom produsentene kan bidra til å redusere konkurranseintensiteten i kraftmarkedet.

Men til tross for at Equinors og Statkrafts posisjon i hvert sitt marked er ganske lik, er altså markedsdynamikken og konkurransen vesentlig forskjellig.

Den største forskjellen er, som jeg skrev om i en artikkel her i Minerva tidligere i år, at i motsetning til norsk sokkel, kan ikke private aktører operere i fri konkurranse og med fri etableringsrett i kraftmarkedet. Årsaken er hjemfallsinstituttet, som begrenser eierskapet av vannkraftressurser til offentlige aktører.

I Civita-notat nr. 29 fra 2015 tok jeg til orde for å fjerne hjemfallsinstituttet og dermed åpne opp for at private aktører kan eie vannkraftverk. For å sikre at grunnrenten fra naturressursene fortsatt tilfaller samfunnet for øvrig, foreslo jeg samtidig å øke grunnrentesatsen. På den måten ville kraftmarkedet ligne mer på det regulatoriske regimet som er utviklet med stor suksess på norsk sokkel.

Men å åpne opp for at Kjell Inge Røkke, PE-fond, internasjonale banker og andre private aktører kan eie norske vannkraftverk, slik de eier feltandeler på norsk sokkel, vil være svært kontroversielt, selv uten rekordhøye kraftpriser.

En mulighet er å se på forslagene fra Konkurransetilsynet på nytt og sette Statkrafts markedsposisjon under lupen. Nedsalg av eierandeler i andre kraftselskaper og kraftverk eller oppsplitting av selskapet bør vurderes for å forbedre konkurransen og hindre markedsmakt i det norske kraftmarkedet.