Forsvarsanalyse i løse luften

Minerva spør 6. juni om hvorfor Forsvarets ledelse er skeptiske til Forsvarskommisjonens forslag om å løfte forsvarsbudsjettene med 70 milliarder kroner per år. Etter å ha snakket med en litt udefinerbar gruppe «eksperter» som bare omtales som Minervas kilder, mener tidsskriftet å ha funnet svaret. Det er å finne i historiske årsaker som gjør at forsvarssjef Eirik Kristoffersen og andre av dagens såkalte forsvarstopper ikke synes å skjønne sitt eget beste. Hvem disse kildene er, vites ikke. Minerva har valgt å la dem være anonyme, og det er om ikke annet skånsomt gjort med tanke på deres omdømme. Det eneste de later til å ha felles er en nokså total mangel på både faktisk kunnskap om utviklingen av Forsvaret etter den kalde krigen, om dagens sikkerhetsutfordringer og om forsvarsøkonomiske forhold.

For å ta det i tur og orden, kan vi begynne med omstillingen av Forsvaret etter den kalde krigen. «I 1990-årene falt derfor forsvarsbevilgningene som en stein», skriver Minerva. «Men Stortinget ønsket likevel å beholde den gamle strukturen som man ikke lenger var villige til å betale for. Ikke overraskende førte manglende midler til et forfall av det brede territorialforsvaret som var bygget opp gjennom den kalde krigen.» Dette er tatt fullstendig ut av løse luften. Forsvarsbudsjettene var konstante gjennom hele perioden fra den kalde krigens slutt og til de begynte å stige reelt fra 2014 og utover, med kompensasjon for alminnelig lønns- og prisstigning. Årsaken til at forsvarsstrukturen likevel krympet voldsomt i denne perioden er å finne i spesielt to forhold. For det første bygget Norge opp en forsvarsstruktur etter krigen basert på omfattende amerikansk våpenhjelp og overtagelse av store mengder materiell og infrastruktur som tyskerne etterlot seg. Dermed ble det mulig å etablere et forsvar som var langt større enn noe vi som et lite land hadde mulighet for å videreføre, når våpenhjelpen opphørte og så vel det amerikanske som det eks-tyske materiellet var nedslitt.

Dernest kom at selv om budsjettene slett ikke «falt som en stein», kompenserte de ikke for den spesielle, teknologidrevne kostnadsveksten som knytter seg til både investering og drift av moderne militært materiell. Det betød i praksis at budsjettenes kjøpekraft ble redusert, og dermed lot ikke nytt materiell seg anskaffe i samme antall som det som ble faset ut. I realiteten fordoblet gjenanskaffelsesverdien i faste kroner av Forsvarets materiell seg ca. hvert tyvende år i denne perioden. Hver av den nye NANSEN-klassen fregatter på begynnelsen av 2000-tallet ble for eksempel 8 ganger så dyre som den gamle OSLO-klassen; først en fordobling som følge av at amerikanerne ikke betalte halvparten, deretter to fordoblinger til som følge av 40 års teknologidrevet kostnadsvekst. Alt dette er det omfattende dokumentasjon av, både i rapporter fra Forsvarets forskningsinstitutt og andre kilder. Minervas nyhetsredaktør kan for eksempel gå til den autoritative beskrivelsen av Forsvarets omstilling etter den kalde krigen, «Balansegang», skrevet av historikerne Olav Bogen og Magnus Haakenstad ved Institutt for forsvarsstudier, Forsvarets høgskole (Dreier 2015).

«Løsningen ble en smertefull og langvarig prosess, som innebar å legge ned store deler av kaldkrigsforsvaret til protester fra forsvarsvenner som rev seg i håret», skriver Minerva videre. Det er langt på vei en riktig beskrivelse, bortsett fra at disse «forsvarsvennene» ikke hadde fått med seg mer av de sikkerhetspolitiske endringene enn av de økonomiske realitetene og derfor burde latt håret sitt være i fred. Det gamle, hærtunge territorialforsvaret var like sikkerhetspolitisk uegnet som det var økonomisk ikke-bærekraftig. Fra en situasjon med en invasjonstrussel mot hele landet som del av en all-europeisk krig mot Sovjetunionen med en strategisk varslingstid på mange uker, var vi over i en situasjon med en helt annen type trussel. Et russisk angrep på Norge ville deretter måtte ha en grunnleggende annen strategisk hensikt, omfatte bare en meget begrenset del av landets territorium – men kunne ha en varslingstid på bare noen timer eller høyst døgn. Da var et territorialforsvar fordelt over hele landet, med et treningsnivå som krevde flere ukers gjenoppøving og en materiellpark der snaut nok 3-4 av i alt 13 brigader på papiret hadde latt seg mobilisere – i realiteten det undertegnede har kalt et ubrukelig svar på et irrelevant problem.

At Forsvaret i denne perioden også ble omdannet til et såkalt innsatsforsvar beregnet på internasjonale operasjoner er en annen seiglivet myte som har festet seg hos mange, ikke minst fordi det har vært en sentral del av det politiske narrativet om Forsvarets omstilling. Ikke desto mindre er det historisk galt. Her kan jeg sitere hva jeg selv skrev i Forsvarsstudie 07, altså det fagmilitære rådet i forkant av langtidsplanen 2009-2013: «Forsvarssjefens utgangspunkt når en ny forsvarsstruktur skal foreslås har derfor vært at strukturen primært skal innrettes mot nasjonal krisehåndteringsevne og forsvar av norske områder sammen med våre allierte.» Det norske forsvaret har i realiteten aldri hatt internasjonale operasjoner som noe dimensjonerende kriterium. Den dimensjonerende utfordringen har hele tiden vært resttrusselen fra Russland; internasjonale operasjoner har vært betjent med tilpasset bruk av enheter fra en struktur bestemt av dette hensynet. Ikke på noe tidspunkt, selv da engasjementet i Afghanistan var på sitt høyeste, oversteg de direkte utgiftene til internasjonale operasjoner 2-3 prosent av budsjettet. Som Bogen og Haakenstad også påpeker, er all retorikken om omstilling «fra invasjonsforsvar til innsatsforsvar» sikkerhetspolitisk skjønnmaling i etterkant av en rent økonomisk drevet nedskalering.

Å tro at den norske sikkerhetspolitiske virkeligheten nå viser seg å være en helt annen som følge av krigen i Ukraina er også en åpenbar feilslutning. Vi står ikke plutselig overfor en fornyet trussel fra «en invaderende hær» tilsvarende den vi regnet med under den kalde krigen. Det er selvfølgelig ingenting som tilsier at russiske strategiske interesser og intensjoner i vår del av verden har endret seg som følge av angrepet på Ukraina, og deres militære kapasitet til å gjennomføre noe slikt er dramatisk svekket for lang tid med de tapene de har lidt. Det russerne nå presterer av hensynsløshet og brutalitet for å ivareta sine interesser i Ukraina er for det første ingen overraskelse. Men når det er sagt, påvirker denne fremferden ikke i seg selv hverken viljen eller evnen til russisk bruk av makt i våre nærområder.

Det betyr at et stort norsk territorialforsvar er like irrelevant nå som for 20 år siden, så lenge ingen seriøs trusselvurdering gir russerne hverken strategisk motiv eller militær kapasitet til å utgjøre noen trussel om besettelse av norsk landterritorium utenfor Finnmark. Binære forestillinger om at den kalde krigens trussel er tilbake er derfor fullstendig misforståtte. Trusselen mot norsk landområde er snarere synkende, fordi primærårsaken til denne trusselen – det russiske behovet for å beskytte basekomplekset på Kola-halvøya – ikke lenger forutsetter kontroll over deler av Finnmark. Det har sammenheng med teknologiutviklingen, samtidig som svensk og finsk NATO-medlemskap fjerner siste rest av trussel fra Russland mot andre deler av norsk landområde. Til gjengjeld får andre trusselkomponenter som fly- og missilangrep eller hybride virkemidler større aktualitet.

Forsvarets frykt for at en budsjettboble drevet av denne krigen skal sprekke så snart bildene fra Ukraina forsvinner fra TV-skjermen er i realiteten meget velbegrunnet. Det bør ikke fremstilles som et problem, slik Minerva til dels gjør. Problemet er snarere at frykten ikke er stor nok, og at kommisjonen har skapt den type overoptimisme nedover i Forsvarets egne rekker som stimulerer til manglende realisme i planleggingen. Det er i så fall en oppskrift på feil- og overinvesteringer i forsvarssektoren som vil ha ødeleggende konsekvenser på sikt. Det har vi dessverre mye empiri på i et forsvar som har lidd av mer eller mindre kontinuerlig ubalanse mellom strukturambisjoner og økonomi i 30 år. «Minervas kilder mener likevel forsvarstoppenes analyse er feil: Det er behov for å ruste kraftig opp i dagens situasjon – og med en lang tidshorisont», kan vi lese. Men som oppvakte lesere ikke kan unngå å legge merke til: Det er ikke behovet for å ruste opp «forsvarstoppene» har analysert – det er den politiske viljen til å finansiere en slik opprusting over tid. Det er en forskjell det burde være overkommelig å få med seg, også for disse kildene.

Det er heller ikke riktig som Minerva skriver at regjeringens plan for å oppnå NATOs mål om to prosent av BNP til forsvar innen 2026 innebærer en økning på vel 11 milliarder kroner. I realiteten krever planen en økning på mer enn det dobbelte med utgangspunkt i 23-budsjettet. Fra dagens nivå vil regjeringen for det første videreføre nåværende langtidsplans forutsatte vekst på drøyt 2 friske milliarder per år, det løfter budsjettet med vel 6 milliarder på tre år. Så kommer nye 3,8 milliarder per år oppå der, som gir de 11 milliardene Minerva viser til. Da er vi på ca. 17 milliarder etter tre år, men fortsatt mangler det 7-8 milliarder før vi er på to prosent av antatt BNP i 2026. Det greier regjeringen ved et grep vi trygt må kunne kalle kreativ bokføring, ved å inkludere de årlige 7,5 milliardene til Ukraina de neste ti årene – den såkalte Nansen-pakken – i forsvarsbudsjettet.

Toprosent-målet krever altså en heving av budsjettet på rundt 25 milliarder, der regjeringen bare har funnet dekning for den siste tredjedelen ved å omdefinere hva som med rimelighet kan kalles forsvarsutgifter. Hva tror man da er realismen i at den samme regjeringen skal finne ytterligere 45 milliarder per år oppå der igjen for å oppfylle Forsvarskommisjonens forslag? Det Minerva oppfordrer forsvarsledelsen til er i realiteten å tro på julenissen. Dernest kommer, som Minervas kilder heller ikke synes å ha fått med seg, at det ikke er noe forsvar i verden som kan omsette en fordobling av budsjettene på tre år på en rasjonell måte. Ganske særlig ikke hvis «mange tunge investeringer skal tas tidlig i perioden» slik kommisjonen «taktisk» foreslår. Det er erkjent at Forsvaret selv med dagens investeringsnivå ikke har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å gjennomføre nåværende langtidsplans investeringsprosjekter på en tilfredsstillende måte. Skulle man ta forsvarskommisjonen på ordet og mer enn fordoble dette nivået, ville det sprenge alle rammer for hva Forsvaret kan håndtere av nødvendige utredninger, kvalitetssikring, kontraktsforhandlinger etc. Det krever en kapasitet det ville ta flere år å bygge opp.

Kommisjonens beskrivelse av fremtidige forsvarsbudsjetter må derfor tas som det den faktisk er – et forsøk på å prise alvoret i den sikkerhetspolitiske situasjon ved å uttrykke det som spriket i kroner mellom dagens forsvar og det forsvaret kommisjonen ser som nødvendig. Som konkret finansieringsplan, derimot, er beskrivelsen nærmest ubrukelig. Det forstår selvfølgelig de sterkt kritiserte «forsvarstoppene», i motsetning til «Minervas kilder». Derfor vil ikke Forsvaret ha 70 milliarder, for å svare på spørsmålet i Minervas overskrift. I det minste ikke på den måten.

Les også:

Pluss

Hvorfor vil ikke Forsvaret ha 70 milliarder?

Forsvarskommisjonen tok til orde for en tilnærmet dobling av forsvarsbudsjettet, men i sektoren uteble jubelen. Frykten er større for et oppblåst forsvar uten driftsmidler enn for russisk aggresjon, mener Minervas kilder.