Parlamentarismen knuser maktfordelingen

26. juni 1884 utnevnte Oscar II Johan Sverdrup til regjeringssjef. Parlamentarismen ble innført er historien vi blir fortalt. Eller skal vi si myten? Det er ihvertfall svært forenklet.

Historien begynner med Riksforsamlingen i 1814. Når grunnlovsfedrene møtes, har noen av dem med seg grunnlovsutkast – både egne og andres.

Det mest fremtredende grunnlovsutkastet var det Adler-Falsenske grunnlovsutkast, som også inneholdt begrepene odelsting og lagting, da som kamre i et fullstendig tokammersystem. Falsen taper kampen om tokammersystemet, og vi får det modifiserte ettkammersystemet, der Stortinget velges under ett og konstituerer odelsting og lagting, til anvendelse for lovgivning og riksrett, i bruk frem til høsten 2009.

Men selv med den tapte kampen om tokammersystemet endrer ikke Falsen sitt syn på riksrettens sammensetning. Og med alle i Rikssalen som stemmer ved å si «jeg stemmer som Falsen» kan nettopp den vurderingen ha avgjort Selmer-regjeringens skjebne.

Det er ved stortingsvalget i 1882 at det kommende Venstre vinner såkalt riksrettsflertall, det vil si at de kan fylle hele Lagtinget med sine folk og samtidig beholde flertallet i Odelstinget, som tiltalende organ.

Det endte med at de fleste av regjeringen Selmers medlemmer, inkludert Selmer selv, ble fradømt sine embeder 27. februar 1884. Oscar II forsøkte i noen måneder med andre i sitt råd, men ga seg mot slutten av juni ved utnevnelsen av Johan Sverdrup.

Kampen mot kongemakten var en lang kamp. Da vi kom til 1880-tallets konstitusjonelle krise, var allerede regjeringen i hovedsak et selvsupplerende organ. I 1869 ble det vedtatt å ha årlige storting med virkning fra 1871. Begrepet stortingsregjereri skriver seg fra tiden da stortingsflertallet ikke hadde kontroll med regjeringen og Stortinget vedtok svært detaljerte budsjetter.

Det var i 1872 Johan Sverdrups ord om all makt samlet i denne sal falt, egentlig opprinnelig et uttrykk for at den politiske makten skulle komme sammen i stortingssalen, ikke at Stortinget skulle ha all makt.

Samme år – til og med samme dag, 8. mars – falt T.H. Aschehougs ikke fullt så berømte ord om at makten må være delt for at mennesket skal være fritt.

I 1872 begynner prosessen med et grunnlovsforslag som skal gi regjeringsmedlemmer adgang til stortingsforhandlingene. Statsminister Frederik Stang ønsker ikke dette, og konflikten dreier seg om selve grunnlovsforslaget, kjent som statsrådssaken, og om grunnlovsendringer er gjenstand for kongelig sanksjon eller vetorett.

Grunnloven ble vedtatt i 1814 uten regentens formelle medvirkning, og Grunnloven var taus om Kongens medvirkning i grunnlovsendringer. Rettshistoriker Eirik Holmøyvik i Maktfordeling og 1814 har sannsynliggjort at det ikke var fedrenes hensikt å gi Kongen medvirkning i grunnlovsendringsprosessen. Men gjennom store deler av 1800-tallet var det en viss aksept for kongelig grunnlovsveto. Det var konstitusjonell praksis.

Stortingets konstitusjonskomité uttalte til og med 17. mai 1824 at kongelig grunnlovsveto måtte følge av maktfordelingen mellom konge og folk.

Når venstresiden vil ha statsrådssaken igjennom, følger de et løp som tilsier at Kongen har suspensivt, det vil si utsettende, veto ved grunnlovsendringer, tilsvarende som for alminnelig lovgivning. Når grunnlovsendringer vedtas for tredje gang i 1880 nekter fortsatt konge og regjering.

På høsten 1880 går statsminister Frederik Stang av, og det er statsminister Christian August Selmer som står last og brast med Kongen, og det er han som faller ved riksrettsdom 27. februar 1884.

1. juli gir Oscar II sanksjon til grunnlovsendringen. Den forenklede historien er at det er med denne riksrettsdommen, utnevnelsen av Sverdrup og møteadgangen i Stortinget at parlamentarismen blir innført. Det er svært forenklet. Det er forsåvidt riktig at Sverdrup-regjeringen er den første regjeringen med parlamentarisk basis, men allerede i 1893 blir Emil Stang, Frederik Stangs sønn, og regjeringen han ledet sittende med et mistillitsvotum mot seg.

Ved unionskrisen i 1905 blir Venstres kontrasignaturlære satt på spissen, en lære som går ut på at det er kontrasignaturen, ikke Kongens signatur som gjør statsrådsbeslutningen gyldig.

Det er i kjølvannet av unionsoppløsningen at Høire aksepterer parlamentarismen, og omsider blir det ansett som konstitusjonell sedvane. Det var ikke lenger noen unionspartner å ta hensyn til; for de «konservative» var det tydeligvis viktigere med unionen enn Aschehougs ord om deling av makt og menneskets frihet.

I 1911 blir kontrasignaturlæren grunnlovsfestet, og i 1913 blir spørsmålet om grunnlovsveto endelig avgjort ved grunnlovsendring som presiserer at Kongen skal kunngjøre grunnlovsendringer.

I utvidelsen av den grunnlovsfestede kontrasignaturlæren utvikler det seg også tidlig en konstitusjonell sedvane at kongemakten skal utøves i tråd med råd gitt av den parlamentariske regjering, som vi ganske nylig så gjennom at Hans Majestet ikke fikk kondolere Israel.

Maktfordelingen er ikke som den én gang var. Maktfordelingen mellom storting og regjering er nå mer en arbeidsdeling.

Det som står igjen, er ikke mye mer enn byarkitekturen uttrykt ved Ibsens dikt Storthings-gården fra stortingsbygningens åpning om kongens gård og folkets gård som står mot hverandre. Dog er det noe rester igjen ved at regenten kan stille spørsmål og gi råd bak kulissene, også kjent som å fungere som «sine rådgiveres rådgiver».

Nå kan det være fristende å erstatte dagens system med et mer effektivt, moderne maktfordelingssystem med presidentmakt mot stortingsmakt. Men politikermakt som korrigerer politikermakt er noe annet enn et korrektiv til folkemakt eller politikermakt.

Med et politisk miljø der man i stor grad er opptatt av ikke å være for hard i sin kritikk av andre medlemmer av miljøet bør man være varsom med optimisme om hva et nytt maktfordelingssystem kan oppnå.

Det fremste eksempelet i dagens verden på et moderne maktfordelingssystem er USA, der kongress og president som motmakter i skuffende liten grad fungerer som maktbegrensning.

La oss en stund tenke oss at en styrket kongemakt kom tilbake. Hvordan kunne det arte seg?

Dersom regenten tok stilling i en sak som tydelig var delt mellom partiskillelinjene, ville dette åpenbart vært problematisk; vi ville hatt å gjøre med en partikonge. Men la oss ta saken med utnevnelsen av Anniken Huitfeldt som USA-ambassadør.

Hva om regenten sa at folk som nylig måtte tre ut av regjering grunnet habilitetssaker, ikke ville bli utnevnt og sendte saken tilbake til departementet, i det minste for en revurdering?

Utenkelig? Det burde kanskje ikke være så utenkelig. Selvsagt måtte slik adferd fra regentens side være uavhengig av partifarve.

De lærde ville da kanskje si at vi har å gjøre med en konstitusjonell krise. En viss risiko for kongehuset ville det være slik å bryte med konstitusjonell praksis. Men skulle politikerne i en slik situasjon begynne å rasle med republikksverdet, er det lite trolig at det ville bli noe særlig mer enn rasling.

I en konflikt mellom kongehus og inhabilitetskultur – eller snarere -ukultur – er det neppe sannsynlig at inhabilitetskulturen ville vunnet.

Mange vil trolig si at vi har et voksent demokrati som klarer seg fint uten innblanding fra kongehuset. Mulig det. Mulig også akkurat dét ikke er så åpenbart når man betrakter de ulike hendelser i norsk politikk de seneste årene.