Karbonavgifter folk kan akseptere

Det er stor faglig enighet om at karbonavgifter er blant de aller mest effektive klimatiltakene. Avgiftene er like enkle som de er geniale: det blir dyrere å slippe ut klimagasser, og relativt billigere å velge klimavennlig. Dermed dreies kapital, produksjon og konsum i en mer klimavennlig retning, som er nødvendig for å nå klimamålene. Markedet er fint slik – med de rette politiske rammene, er markedet uovertruffent i å formidle signaler til alle. Så lenge karbonavgiften finnes, vil det alltid lønne seg å produsere og forbruke klimavennlig. Samtidig holdes politikerne på armlengdes avstand, og lar enkeltindividene gjøre sine egne valg, i møte med de endrede prisene.

Dessuten er karbonavgifter billig, til klimatiltak å være. Dette er fordi det er så målrettet. Ved å angripe problemet direkte, slipper man å gå lange og ofte fordyrende omveier via subsidier av for eksempel grønnere varer eller «grønne næringer». Med karbonavgifter er fremveksten av grønnere varer og grønnere næringer en heldig bieffekt av å løse det primære problemet, som er at vi slipper ut for mye klimagasser. Ved å velge kostnadseffektive klimatiltak blir det mer penger til andre økonomiske forpliktelser og eventuelle nye satsninger eller skattelettelser. Som kjent peker Perspektivmeldingen på et redusert økonomisk handlingsrom i årene som kommer, så vi skylder kommende generasjoner å kutte utslipp på den billigste måten.

På tross av fordelene, møter klimaavgifter relativt stor motstand. Et nærliggende eksempel er «de gule vestene», som i 2018 demonstrerte mot president Macrons forslag om å øke bensinavgiften. I Norge gikk de nye regjeringspartiene Senterpartiet og Arbeiderpartiet nylig til valg på helt eller delvis å skjerme bilistene fra den økende karbonavgiften. I kommunevalget i 2019 førte et beslektet område, nemlig bompengesaken, til at det nye partiet Folkeaksjonen nei til mer bompenger ble blant de største partiene i flere kommuner, og partiets vekst i løpet av sommeren før valget bidro til å skape en bompengekrise internt i Solberg-regjeringen.

Hvorfor møter avgiftene så stor motstand? For det første er avgifter regressive, ved at de er like høye uavhengig av betalingsevne. Spesielt i tilfeller der grønne alternativer ikke er lett tilgjengelig, vil en økt karbonavgift redusere folks disponible inntekt. For dem som allerede har dårlig råd, kan det skape helt reelle økonomiske problemer. Og dessuten er disse tilfellene potente politiske symboler for motstandere av avgiftene.

For det andre er klimaproblemene globale, mens tiltakene primært vedtas, innføres og betales for nasjonalt. Situasjonen er et tilfelle av «allmenningens tragedie», der alle ønsker at klimaproblemet skal løses, men at noen andre tar størsteparten av byrden. Det er krevende å innføre høye avgifter i ett land, når varen er avgiftsfri eller til og med subsidieres i andre land. Dette er for øvrig grunnen til at vi er avhengige av internasjonale avtaler og forpliktelser for å nå verdens klimamål.

Heldigvis finnes det muligheter. Fordi karbonavgift er nettopp en avgift, vil man, i tillegg til å kutte utslipp, inndra penger fra befolkningen. Disse pengene kan brukes på måter som gjør karbonavgifter mer akseptable for folk. I et nytt Civita-notat beskrives tre slike modeller:

Modell 1: Pengene inn i statsbudsjettet

Dette er dagens modell. Vi har allerede karbonavgifter i flere sektorer i Norge, og dessuten mange andre forbruksrelaterte avgifter. Dagens relativt lave og ujevne karbonavgift går inn i den ordinære statsbudsjettprosessen, og fordeles på vanlig måte i Stortinget.

Fordelen med denne modellen er at den er enkel og ikke krever ytterligere administrasjon, selv om det kommer noen milliarder ekstra i karbonavgift. Det er ikke noe prinsipielt skille mellom karbonavgifter og f.eks. alkoholavgifter. Stortinget vedtar landets økonomiske prioriteringer hvert år, og det er ikke unaturlig at de også bestemmer hvordan disse inntektene skal brukes.

Provenyet fra karbonavgiften vil sannsynligvis se ut som en omvendt U-kurve, der inntekten først er lav fordi prisen er lav, deretter øker og når en topp fordi prisen øker og samfunnet ikke er tilstrekkelig omstilt, og til slutt synker ned mot null når samfunnet har fått tid til å omstille seg, og folk velger klimavennlige varer fremfor utslippsintensive varer med høye avgifter. Statlige inntekter som følger en slik bane kan i verste fall føre til at staten i oppgangs- og toppfasen pådrar seg nye varige utgifter, basert på en nåsituasjon som forutsigelig ikke vil vare. Når provenyet synker, vil offentlige utgiftskutt eller skatteøkninger, eventuelt andre løsninger, bli nødvendig, dersom statsfinansene skal holdes noenlunde intakt.

Modell 2: Karbonavgift til fordeling (KAF)

En annen modell for fordeling av karbonavgiftprovenyet er at dette betales likt og direkte tilbake til befolkningen, for eksempel på månedlig basis. Hvis hele avgiften deles ut til folket er et slik system provenynøytralt. En slik modell kalles gjerne karbonavgift til fordeling (KAF), men den går også under andre navn, som grønn folkebonus eller klimabelønning.

Har man høyere inntekt, har man i snitt et høyere forbruk, og dermed – spesielt når karbonavgiftene er for lave – høyere utslipp. Provenyet fra karbonavgifter vil derfor i størst grad betales av de med høy inntekt og høyt forbruk. Samtidig er utbetalingen lik til alle. Dermed er KAF i praksis omfordelende, og siden flertallet slipper ut mindre enn snittet, vil et flertall tjene økonomisk på det.

Fordelen med KAF er at det er enkelt å forstå, og utbetalingene er synlige. Synlighet kan skape oppslutning om karbonavgiftene, ettersom det gjør at man ikke utelukkende ser ulempene, som er økte priser på noen varer. En annen fordel med KAF er at det, i hvert fall pedagogisk sett, holdes utenfor det ordinære statsbudsjettet – pengene skal ikke brukes på noe annet enn flat utbetaling til alle. Dermed slipper man at staten fristes til å pådra seg varige forpliktelser som skaper problemer når provenyet faller.

Modell 3: Effektivitetsfremmende skattereduksjoner og muligheten for «dobbel gevinst»

Karbonavgiften er en såkalt pigouskatt, som betyr at den innføres for å rette opp en markedssvikt. Markedssvikten i dette tilfellet er at karbonutslipp har en kostnad, i form av klimaendringer, som ikke hensyntas i handelen som foretas. Karbonavgiften setter en pris (forsøksvis!) lik denne kostnaden, slik at markedssvikten rettes opp, og markedet fungerer mer optimalt. Dermed kan man si karbonavgiften er effektivitetsfremmende. Dette er den første gevinsten i «hypotesen om dobbel gevinst» (engelsk: double dividend hypothesis). Den andre gevinsten er effektivitetsøkningen som kan oppnås ved å bruke avgiftsprovenyet på å redusere effektivitetshemmende skatter. Inntektsskatten er et eksempel på en slik skatt. Skatt på inntekt gjør at arbeidsgiver og arbeidstaker forholder seg til ulike priser (hhv. brutto og netto lønn), som skaper en kile i arbeidsmarkedet, som reduserer arbeidstilbudet, og dermed produksjonen. Ved å redusere inntektsskatten blir denne kilen mindre, og skattens negative virkninger reduseres.

Fordelen med dette er at vi kan utnytte ressursene i samfunnet bedre, og dermed produsere mer velstand. Å bruke et karbonavgiftproveny på skattekutt, fremfor å øke offentlige utgifter, vil dessuten bidra til å øke folks makt over og ansvar for eget liv, fremfor å øke statens størrelse og makt ytterligere.

Ulempen er at en slik ordning kan få noen uheldige sosiale utslag, hvis ikke disse kompenseres særskilt. Det er vanskelig å gi skattekutt til noen som knapt betaler skatt fra før, for eksempel fordi de lever på offentlige stønader eller har veldig lav inntekt. Karbonavgifter vil gi høyere priser på en del varer, og når man ikke kan kompenseres med skattekutt, kreves sannsynligvis andre økonomiske støttetiltak for å ta vare på disse gruppene.

Det er altså flere ulike modeller for tilbakebetaling og bruk av karbonavgiften. Alle modellene er bedre enn regjeringens politikk, som ifølge Hurdalsplattformens kapittel om klima og miljø, vil differensiere og skjerme sosiale og geografiske grupper på avgiftssiden. Dette bryter med prinsippet om at forurenser betaler, og vil føre til sløsing med ressurser, ved at klimamålene dermed vil forsøkes nådd på andre og mer ressurskrevende måter. Kompenseringen av sosiale og geografiske grupper bør gjøres på statsbudsjettets utgiftsside. For eksempel ved å støtte disse direkte over statsbudsjettet, som en versjon av Modell 1. Eller en variant av Modell 2, KAF, der alle innbyggere mottar det samme, uavhengig av inntekt og bosted. Eller som Modell 3, der vanlige folk i jobb både i by og bygd får lavere skatt, mens vanlige folk på stønad får økt denne for å kompensere for de økte prisene.