Katastrofeøkonomi og prinsipper for beredskap

De fleste vil være enige i at kriseberedskap er en fornuftig ting. I de siste årene har vi hatt flere eksempler på at det norske samfunnet har blitt utsatt for sjokk av en type som vi egentlig visste kom til å skje før eller senere, men som mange er enige om at vi kunne være litt bedre forberedt på. Pandemi, energikrise og militære konflikter i Europa med potensial for å spres til Norge er eksempler som vi fremdeles strever med og det finnes andre, verre katastrofer som vulkanvintre og klimaskapt ekstremvær som vi antakelig blir nødt til å hanskes med før eller senere. Jeg skal her forsøke å belyse kriseberedskap i et samfunnsøkonomisk perspektiv og forklare hvordan samfunnsøkonomi kan brukes til å argumentere for en type beredskap som mange av oss egentlig betrakter som alminnelig sunn fornuft. Noen vil kanskje avfeie samfunnsøkonomi som et godt verktøy for å analysere hvordan samfunn skal beskytte seg mot konsekvensene av katastrofer og argumentere for at samfunnsøkonomiske analyser egentlig har skylden for at katastrofeberedskapen i mange land er i en sørgelig forfatning. Det siste er det mye sant i, men det er ikke samfunnsøkonomien det er noe galt med. Man har brukt samfunnsøkonomiske analyser som ikke er tilpasset store globale kriser og resultatet er deretter. Undertegnede har forsket en god del på samfunnsøkonomisk analyse av slike kriser og tillater meg her å presentere noen innsikter.

Det finnes to skoler innenfor kriseberedskap. Den gamle skolen, som var en del av barneoppdragelsen til tidligere generasjoner, er at det er lurt å ha buffere av kritiske varer som plutselig kan bli skrekkelig dyre eller utilgjengelige. Derfor har Norge i perioder hatt kornlagre, medisinlagre og stående militære styrker for å nevne noe. Den nye skolen som har fått betydelig innpass siden markedstenkningen slo inn for fullt i Norge på 90-tallet er at lagre og beredskap på mange områder er unødvendige. Vi trenger ikke kornlagre og medisinlagre siden korn og medisiner omsettes i velfungerende internasjonale markeder. Vi trenger heller ikke et sterkt norsk forsvar siden vi kan «bytte» militærtjenester med andre land. For å sitere en tidligere norsk forsvarsminister: «Et norsk territorielt forsvar gir ikke militær eller politisk mening … vi må fokusere på nisjekapasiteter som etterspørres av våre allierte.» Sagt med andre ord, Norges behov for kriseberedskap sikres best ved at vi setter vår lit til at internasjonal handel og internasjonalt samarbeid løser våre beredskapsbehov. Internasjonal handel er altså ikke bare en måte å sikre effektiv produksjon. Den er også en forsikringsmekanisme som beskytter oss mot lokale variasjoner i ressurstilgang.

Dette er i utgangspunktet ikke bare dumt. Internasjonal handel spiller en betydelig og fornuftig rolle som en forsikringsordning der konsekvensene av en uforutsett knapphet på en kritisk viktig vare på ett sted kan reduseres ved at varen skaffes fra et sted der det ikke er knapphet. Er det en dårlig kornhøst i Norge er det mange andre steder som har en god høst. Om en farmasøytisk bedrift brenner ned, finnes det andre bedrifter som kan øke produksjonen. Så lenge dette fungerer, er alt greit. Dessverre er det en del aspekter ved internasjonal handel som gjør at handel kan svikte fundamentalt som forsikringsordning. Et av poengene ved internasjonal handel er for eksempel at verdensøkonomien skal kunne realisere gevinstene ved spesialisering. Dette har for eksempel medført at en rekke kritisk viktige medisiner produseres ved noen få eller til og med bare én enkelt fabrikk. Dette systemet holder kostnadene nede så lenge alt går bra, men det er opplagt ikke spesielt robust om tilbudet av kritiske medisiner kan bryte sammen dersom en enkelt fabrikk slutter å fungere.

Farmasieksemplet gir ett eksempel hva som kan gå galt og det er at handel ikke fungerer som forsikringspolise dersom knappheten på en kritisk vare plutselig er global. Det er umulig å forsikre seg mot ulykker som rammer alle. Den eneste forsikringen en har mot slike ulykker er å være rikere enn alle andre. Kjøpekraft er også en forsikring, om enn en ikke spesielt sosial sådan. Men det er nå engang slik at om en katastrofe blir alvorlig nok, så forvitrer kjøpekraften gjennom inflasjon og det blir ressurstilgang som betyr noe. Dessverre er det andre globale kriser som venter på oss. Det er allmenn enighet om at klimaendringer kommer til å øke frekvensen av alvorlige kriser som rammer mange samtidig. Kanskje enda verre er muligheten for en vulkanvinter. Ved virkelig store vulkanutbrudd kjøles atmosfæren ned og utløser tilnærmet global matmangel. Det har skjedd flere ganger før. 1815 og 1783 var sist da vulkanvintre utløste alvorlig global sult. 1991 var sist vi hadde en vulkanvinter med nedkjøling av atmosfæren som fikk globale konsekvenser som heldigvis ikke var veldig alvorlige.

Hva sier så økonomisk teori om beredskap vi ikke kan forsikre oss mot? Først og fremst er det viktig å få med seg at vi driver ikke med kriseberedskap for å tjene penger. Hadde man kunnet tjene penger på kriseberedskap hadde noen gjort det allerede. Det ligger i en krises natur at prisen på varene omfattet av krisen øker. Det økonomisk teori sier, er at vi skal prøve å delvis utjevne forskjellen mellom enhetsverdi på kritiske varer før og etter en krise. I de aller fleste sammenhenger betyr dette å ha et lager av disse varene. Da må vi muligens akseptere at prisen på en vare er dyrere før en krise, men gevinsten er at prisøkningen som krisen medfører blir mindre ekstrem.

Dette burde være ukomplisert, men det ligger et paradoks i kriseberedskapsøkonomi. Man driver altså ikke med kriseberedskap for å tjene penger. Kriseberedskap er et tapsprosjekt så lenge det ikke er noen krise, men om krisen faktisk inntreffer, er det mye penger å tjene på slike lagre. Og der er standard samfunnsøkonomi nokså entydig. Man skal selge dit betalingsvilligheten er høyest, siden det er samfunnsøkonomisk effektivt. Dersom det medfører at den befolkningen som lagrene var ment å beskytte og som kanskje har betalt for oppbyggingen av disse lagrene gjennom høyere priser kun får begrenset nytte av lagrene, så er det sånn det må bli. Dette høres nokså merkelig ut. Hva er vitsen med å bidra til et beredskapslager når lageret brukes til overskuddmaksimering når det virkelig trengs? Det er i sannhet et svart fremtidsbilde av fremtidig beredskapspolitikk dersom ingen ønsker å lage beredskapslager fordi det ikke er penger å tjene på dem og skjer det en krise så får ikke de som lagrene er ment for noen glede av dem fordi da kan man tjene penger på dem. Slikt blir det ikke mye beredskap av.

Forklaringen på tingenes tilstand tror jeg ligger i en merkelig adferdsøkonomisk markedssvikt hos de som styrer oss. De er gjennom flere år sosialisert inn i et styringsparadigme der markedet er første instans som problemløser og kriseberedskap. Det er ikke bare norske politikere og byråkrater som tenker slik. Det gjelder politikere over hele Europa. Markedet er billig forsikring, og om alle tror at det virker og er et bedre alternativ enn dyre lagre, så ender vi opp med at ingen bygger lagre for å beskytte oss mot kriser vi ikke kan forsikre oss mot. Når en krise faktisk inntreffer er det ingen som er forberedt, og resultatet blir deretter. Kriseberedskap må løftes opp på internasjonalt nivå og nasjoner må forplikte seg til å drive tilfredsstillende beredskap. Nå må det i ærlighetens navn sies at det faktisk foregår mye samarbeid om internasjonal beredskap, men alvoret i potensielle fremtidige kriser tilsier at de landene som har råd til det, bør forpliktes til å bidra med beredskap, ikke bare med kjøpekraft når krisen først inntreffer.