Stortingets kontroll redusert til partipolitikk

Om noen dager vil Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite avgi sin innstilling til Stortinget om sakene som komiteen gikk inn i, etter at flere statsråder sommeren 2023 trakk seg på grunn av inhabilitet. 

For statsrådene Ola Borten Moe og Anette Trettebergstuen er andre forhold enn inhabilitet under etterforskning av Økokrim. Også når det gjelder habilitetssakene til tidligere utenriksminister Anniken Huitfeldt og tidligere statsminister Erna Solberg har Økokrim vurdert om det foreligger grunnlag for å åpne politietterforskning, men konkludert med at deres saker ikke er aktuelle for straffeforfølgning. Økokrims stilling som presumtivt ufrivillig aktør i en politisk kontekst gir grunnlag for ettertanke både i forhold til offentligheten og Stortingets delvis overlappende kontrollaktiviteter. 

I tillegg har to andre statsråder i regjeringen Støre måttet trekke seg av grunner som ligger utenfor deres politiske virke – Odd Roger Enoksen på grunn av upassende atferd og Sandra Borch på grunn av plagiering i en masteroppgave. En tredje statsråd, Ingvild Kjerkol, er på oppsigelse som statsråd mens hennes universitet vurderer hvor mye avskrift som tolereres uten at masteroppgaven, og dermed hennes akademiske grad, må underkjennes. 

Selv om saker og kritikkverdig opptreden av sentrale politikere er forskjellige, gir summen av dem et kaotisk inntrykk. Noen vil mene at sakene er blåst opp bortenfor alle proporsjoner. For andre bekreftes inntrykket av en maktelite i moralsk oppløsning, med en svak regjeringsleder i spissen. 

Med dette som bakteppe skal Stortinget, ved hjelp av kontroll- og konstitusjonskomiteen, utøve en parlamentarisk kontroll med regjeringen. Hva denne kontrollen mer konkret skal ha som formål, hvilke arbeidsformer og metodikk den bygger på for å fremme en sak til Stortinget med kritikk eller anbefalinger, er mindre klart. 

1. Institusjonell, parlamentarisk kontroll av regjeringen må gi tapt i konkurransen med partipolitikkens nyttekalkyler. 

Det eneste som er klart før komiteinnstillingen er ferdig, er at Stortinget ikke kommer til å gjøre parlamentarisk ansvar gjeldende overfor den sittende regjering. Det vil hverken skje mot sittende enkeltstatsråder for kritikkverdig embetsførsel eller mot regjeringssjefen, som ville vært naturlig, dersom alvorlige systemfeil skal påtales. 

Stortingets mulighet for å fjerne statsråder, eller regjeringen som sådan, er det potente virkemiddel Stortinget har for å gjøre ansvar gjeldende, men også det eneste. Riktignok har noen statsråder trukket seg, men når Tonje Brenna høyst sannsynlig blir utsatt for positiv forskjellsbehandling sammenlignet med andre som har måttet trekke seg på grunn av inhabilitet, er forklaringen hennes sentrale plassering i Arbeiderpartiets ledelse, og at regjeringsprosjektet fortsatt kan regne med støtte fra SV, Rødt og MDG. 

At partipolitikken overstyrer Stortingets kontroll med regjeringen, kan avleses av det faktum at man tematisk ikke har avgrenset kontrollsaken til den sittende regjeringen, som dette Stortinget har som oppgave å føre kontroll med. Ikke den foregående, ikke den kommende, men den nåværende regjering er gjenstand for parlamentarisk kontroll. Dette ukonstitusjonelle avviket har vært forklart med at også den avgåtte statsminister skulle høres for å belyse rutiner og systemer ved statsministerens kontor. 

Dette betyr ikke at reglene om inhabilitet som verneregler mot partiske avgjørelser er uviktige. De som bryter saksbehandlingsregler, må finne seg i å bli kikket i kortene for å se om det ligger noe mer under. Når inhabiliteten i dette tilfellet ikke var forsettlig, og påtalemyndigheten med sine rettsmidler til disposisjon har konkludert, burde dette vært tatt til etterretning av en stortingskomite som ikke har muligheter for å tilføre saken noe nytt. Den ligger utenfor kontrolloppdraget. Men utsikten til å drive partipolitikk om fortiden var for fristende, særlig når flertallet kunne avspore den parlamentariske kontrollen med nåtiden. 

2. Paradoksalt nok blir inhabilitet behandlet politisk av personer som selv ikke er upartiske. 

Uttalelser fra enkelte av kontrollkomiteens medlemmer har, gjennom hele forløpet, illustrert at en komite bestående av partipolitikere arbeider ganske annerledes enn andre instanser i forvaltning og domstoler. 

I politikken gjelder ingen saklighetsnorm. I komiteen er det ingen konsensus om faste prosedyrer, metoder eller bevisvurderinger. Denne forskjellen er ikke gunstig for dem som berøres av kritikk, og heller ikke for den del av publikum som ønsker å få saklig kunnskap om et objektivt grunnlag for kritikk. 

Rettens prosessregler som sikrer upartiskhet, burde vært et forbilde også for folkevalgte med kontrolloppgaver. Løpende kommentarer, med personlige hypoteser og delkonklusjoner, samt karakteristika av partene før de får forklart seg, ville ført til avskilting av en dommer. Ved håndsopprekning inviteres nå noen stortingsrepresentanter til å felle «dommer» over andre representanter, som er deres politiske motstandere. Det er ikke særlig habilt. 

3. En stortingskomite bør ikke være «etterforsker», «anklager» og «dommer» i ett. 

I de såkalte habilitetssakene har kontrollkomiteen bestemt seg for selv å være sin egen saksutreder og innhente det den mener er relevant materiale. Uten Riksrevisjonens innsynshjemler vil komiteen i større grad måtte gjøre ad hoc- vurderinger om hva den tror er relevant. Etter det som er opplyst, har komiteen fått oversendt godt over 1000 A4-sider med materiale. Uten en systematikk innen flere fagdisipliner kan utslagene av en slik fremgangsmåte ha fallgruver. Det må antas at det innhentes noe faglig bistand og konsulentuttalelser, men også her vil utvalget være gjort for anledningen og i større grad være en situasjonsbestemt bestilling. 

Det bør også nevnes at i de ordinære rapporter fra Riksrevisjonen gjengis flere tilsvar fra de berørte. Dertil kommer en eventuell høring i Stortingets regi etter at rapporten er oversendt. Dermed kan både kontrollkomiteen stille utdypende spørsmål til omtalte funn, og etater som belyses, får anledning til å fremstille sin side av saken før komiteen avgir endelig innstilling. 

Denne gang endres rekkefølgen, slik at prosessen starter med høring av de som er i søkelyset for å bli kritisert, for deretter å innhente dokumentasjon og eventuelt eksterne innspill som de utspurte ikke har fått anledning til å kommentere. Man risikerer dermed en «omvendt» kontradiksjon. Kritikerne får i så fall det siste ordet uten at de kritiserte kjenner hele kritikken. Fremgangsmåten innbyr til mer frihåndstegning fra komiteens side enn vanlig.

Det kan bli særlig krevende når det etter komiteens egen innsamling av dokumentasjon skal trekkes juridiske konklusjoner som krever forvaltningsrettslig erfaring. Det er f.eks. sagt og skrevet mye om regjeringens «håndbok for politisk ledelse» og dens plass i hierarkiet av bestemmelser, som svært få har interessert seg for. Det gjenstår å se om kontrollkomiteens utredning forklarer de ulike reglenes trinnhøyde bedre enn det som har fremkommet under statsministerens pressekonferanser. 

En vanlig misforståelse er at håndboken har lovstatus. Det får konsekvenser for hvordan avvik bedømmes, og hvor ansvaret for håndhevelse og revisjon skal plasseres. En konsekvens er at Stortingets kontrollmuligheter må begrense seg til områder der Stortinget har uttrykt seg gjennom lov og andre plenumsvedtak. 

Det har formodningen mot seg at komiteen har skaffet seg oversikt over forvaltnings- og rettspraksis knyttet til overtredelse av forvaltningslovens § 6. Man ville da sett at ren inhabilitet ikke fører til sanksjoner. Avgjørelser kan bli ugyldige, rettssaker må gå om igjen. Men uten noens avgang. Gjentatte og grovere tilfeller kan føre til stillingstap som følge av uforstand i tjenesten. Straffansvaret rettes mot langt alvorligere lovbrudd som f.eks. korrupsjon og innsidehandel. Saksbehandlingsregler og andre formkrav er førstelinjeforsvaret mot alvorligere lovbrudd, og straffen rettes mot disse handlingene. Brudd på formkravene alene vil da naturlig komme i bakgrunnen. 

Et gjennomsyn av saker som ligner Ola Borten Moes, ville sannsynlig vist at andre ikke er blitt vurdert som inhabile alene ved et fjernt og avledet eierskap som aksjeposten i Kongsberggruppen, i relasjon til et tredje selskap ut i eierskapsrekken. En slik frikjennelse ville ligge utenfor komiteens kompetanse å mene noe om. Komiteens skjønnsmessige og partipolitiske karakter er designet for alle former for (ukoordinert) kritikk, ikke renvasking. Komiteen ville heller ikke hatt autoritet som rettsavklarende instans. Den må basere seg på andres faglige og juridiske vurderinger, slik den ordinært gjør når disse inngår i Riksrevisjonen rapporter.

Stortingets kontrollkomite fyller sin funksjon best når den utøver et fritt, politisk skjønn basert på objektive undersøkelser gjort av andre enn den selv. De viktigste sakene den behandler, er rapporter fra Riksrevisjonen, EOS-utvalget og Sivilombudet. Stortinget kan også be Riksrevisjonen foreta målrettede revisjoner, selv om Riksrevisjonen ellers gjør undersøkelser av eget tiltak. Revisjonshandlingene skjer etter internasjonale standarder som sikrer kvalitet, uavhengighet og imøtegåelse for dem som undersøkes. Til slutt fremmes saken med sine funn og konklusjoner til Stortinget. Dette bør fortsatt være hovedregelen.

4. Hvordan bør vi bedre håndtere saker der statsråder i sitt embete kanskje, eller kanskje ikke, har gjort noe straffbart? 

De tidligere statsrådene Borten Moe og Trettebergstuen er begge under etterforskning av Økokrim. Sakene er ulike, men har det til felles at hverken Borten Moe eller Trettebergstuen har hørt noe fra Økokrim (februar 2024). I vår medievirkelighet er straff i form av gapestokk allerede inntrådt for fullt måneder før de mistenkte er blitt kontaktet av politiet for spørsmål. Rettssikkerhet i form av avklaring innen rimelig tid bør også gjelde offentlige personer. 

Det skal likevel sies at Økokrims taushet kan skyldes at man gjør et forarbeid der det ikke ennå er behov for de involvertes forklaringer. Det kan være behov for å innhente spesialkunnskap i forvaltningsrett, om det i Borten Moes tilfelle virkelig forelå inhabilitet, rekkefølgen mellom hans aksjekjøp og regjeringens behandling, samt unntaket for regjeringen som kollektiv i forvaltningslovens §10, 1.pkt som først senere ble opphevet 1. juli 2022, osv. Dette er en spekulasjon, men det hele gir en sterk følelse av det går mot henleggelse som «intet straffbart forhold» også for Ola Borten Moe.

I motsetning til Borten Moes sak, som kan implisere innsidehandel, er det derimot vanskeligere å forstå grunnlaget for en videre rettsforfølgning av Anette Trettebergstuen. Det er verdt å merke seg at etterforskningen neppe hadde vært satt i gang uten et brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen fra professor Eirik Holmøyvik. Han viser til at Trettebergstuens avgang avskjærer fjerning av statsråden ved mistillit og skisserer enten etterforskning for brudd på straffelovens §§ 171 og 172 om tjenestefeil eller riksrett. 

Holmøyvik henviser til likebehandlingsprinsippet i relasjon til andre offentlig ansatte for det første alternativet. For riksrettsalternativet han selv lanserer, har han innvendinger, fordi han skiller mellom straffbare handlinger gjort som statsråd og som departementssjef. Kontrollkomiteen har ikke behandlet innholdet, men sendte brevet over til Riksadvokaten som ba Økokrim vurdere åpning av etterforskning, hvilket de i ettertid har gjort. 

Kontrollkomiteen, eller Stortinget, har ingen institusjonell rolle i å igangsette etterforskning av tjenestefeil i et departement. Maktfordelingsprinsippet burde vært hindring nok. En slik praksis vil føre den parlamentariske kontroll ut på ville veier. Oversendelsen av Holmøyviks brev kan de facto ha hatt samme virkning. Uten oversendelsen ville det neppe kommet noe initiativ fra Økokrim. Antagelig vil de også her lete etter utveier for henleggelse.

Holmøyvik åpner et interessant perspektiv. Vi fikk ved nedleggelsen av Odelstinget og Lagtinget en annen og slankere sammensetning av Riksretten, bestående av seks medlemmer oppnevnt politisk, men ikke partipolitisk aktive, sammen med fem fra Høyesterett. Og enda bedre: Stortinget kan uten å forskuttere noen riksrettssak, aktivisere ansvarskommisjonen på fem medlemmer som er oppnevnt med etterforsknings- og statsrettskompetanse. Den har delvis politimyndighet og kan også trekke på politiets assistanse for sitt formål. Vi har altså et grunnlovshjemlet instrument som i særlige tilfeller kan utfylle det uklare spennet mellom parlamentariske virkemidler for ansvarliggjøring av makten og en mulighet til å etterforske avgåtte statsråder for straffbare forhold gjort i embetet og konkludere entydig uten å være beskyttet av et partipolitisk flertall.

De ulike «skandalesakene» i regjeringen Støre har gitt kontrollkomiteen mye å gjøre. Men det kommer til å ende med at det rødgrønne flertallet manifesterer seg i Stortinget, og at det etter noe verbal kritikk - særlig av allerede avgåtte statsråder - frikjenner sine egne. Det skal bli interessant å se hvilke begrunnelser som blir gitt for at Tonje Brenna kan fortsette som statsråd. Det er vanskelig å se at den saken er mindre alvorlig enn Trettebergstuens sak. Det virker snarere å være omvendt.