Vil Forsvarskommisjonen kunne utrette noe?

Regjeringen har satt ned en ny forsvarskommisjon, og det er naturlig å spørre seg hva vi kan vente av den. Vi må 30 år tilbake for å finne den forrige forsvarskommisjonen, ledet av Kåre Willoch og nedsatt da hele det sikkerhetspolitiske verdensbildet endret seg med Murens fall og Sovjetunionens oppløsning. Disse dramatiske endringene var det likevel vanskelig å finne noen spor av i kommisjonens innstilling. Den videreførte en territoriell,[1] mobiliseringsbasert forsvarsmodell rettet inn mot en nedskalert, men prinsipielt uendret invasjonstrussel fra Russland.[2] Den første spede tilpasning av det norske forsvaret til en annen sikkerhetspolitisk virkelighet både hjemme og ute kom først 10 år senere, og da like mye som følge av økonomisk tvang som på grunn av en oppdatert sikkerhetspolitisk analyse.

Slik har det i realiteten fortsatt så langt det er gjort seriøse analyser av Forsvarets omstilling etter den kalde krigen. Den politiske retorikken om en kvalitativ omstilling «fra et invasjonsforsvar til et innsatsforsvar» er i realiteten retorisk skjønnmaling i ettertid av en økonomisk drevet nedskalering av prinsipielt samme slags forsvar. Dette bekreftes av blant annet den faghistoriske gjennomgangen av omstillingen til de to historikerne Olav Bogen og Magnus Håkenstad ved Forsvarets Høgskole/Institutt for Forsvarsstudier, og doktorgradsarbeidet til forsker Nina Græger ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt.[3] Enkelt sagt kom den kalde krigens slutt akkurat tidsnok til å tjene som sikkerhetspolitisk begrunnelse i ettertid for en reduksjon av forsvarsstrukturen som var blitt økonomisk uunngåelig på grunn av kostnadsutviklingen på militært materiell.

Nå har vi altså fått en ny kommisjon, men denne gangen uten de samme sikkerhetspolitiske omveltningene som bakteppe. Incentivet til å ta tak i de grunnleggende forsvarspolitiske utfordringene som fortsatt ligger der synes derfor ikke å være større enn for 30 år siden, snarere tvert imot. Ganske særlig gjelder det hvis svaret på disse utfordringene skulle vise seg å være tiltak som ikke vil være populære, hverken i Forsvaret selv eller i samfunnet for øvrig. Det er med andre ord ikke sikkert vi bør ha alt for høye forventninger til den nye kommisjonen, selv om det foreligger en overbevisende dokumentasjon på uløste forsvarspolitiske problemer. Fortsatt har det norske forsvaret svakheter som skyldes mangelen på endringer vi kunne og burde gjort i løpet av det første tiåret etter den kalde krigen, men som vi av ulike årsaker ikke har fått oss til å gjennomføre. Så er andre utfordringer kommet til etter hvert, på toppen av det.

Det spørsmålet som i realiteten melder seg når man iakttar Forsvarets utvikling gjennom hele perioden etter den kalde krigen er derfor om det er politisk mulig å endre grunnleggende sider ved det norske forsvaret i det hele tatt. Er vi overhodet i stand til å se på Forsvaret som det ethvert lands forsvar nøkternt sett er – en konsekvensorganisasjon som ut fra sine sikkerhetspolitiske, økonomiske, teknologiske og sosiale forutsetninger må endres i takt med dem? Eller er vi så fastlåst i statiske forestillinger om hva et forsvar er til for, hvordan det skal organiseres og på hvilken måte det skal operere at det eneste vi er i stand til er å videreføre den samme strukturen – bare med periodisk modernisering av materiellet, og med budsjettene som skaleringsmekanisme?

Undertegnede har tidligere pekt på at Forsvaret er sårbart for en spesiell type institusjonell konservatisme som er karakteristisk for militære organisasjoner, og som dypest sett skyldes at krig heldigvis er en hypotetisk problemstilling det meste av tiden.[4] Denne artikkelens utgangspunkt er at den norske politiske uviljen mot å endre Forsvaret i takt med forutsetningene ikke er mindre enn den militære, og at summen av disse utgjør en konserverende kraft som gjør det tilnærmet umulig å endre forsvarsmodellen, forsvarsstrukturen og forsvarskonseptet i tråd med utviklingen.[5] Hvis denne hypotesen er riktig, er det grunn til å frykte at den nye forsvarskommisjonen ledet av tidligere justisminister Knut Storberget blir en nokså rituell affære.

Den foreløpig siste bekreftelsen på hypotesen er den manglende politiske viljen til å ta tak i noen av de tre hovedproblemstillingene knyttet til den videre utvikling av Forsvaret som Forsvarets forskningsinstitutt har pekt på. Det skjedde i 2019, da FFI utarbeidet en egen rapport som innspill til den forrige regjeringens langtidsplan for perioden 2021-2024.[6] Da langtidsplanen kom ut, var imidlertid ingen av disse tre spørsmålene berørt, utover den type uforpliktende liturgi hvor man peker på nødvendigheten av økt innsats på de fleste områder – men uten å gå inn på politisk belastende valg og prioriteringer.[7]

Spørsmålet som skal stilles her er derfor hva denne generelle politiske uviljen mot endringer i så vel forsvarsmodell som -struktur og -konsept kan skyldes. Og, i lys av denne forklaringen, er det sannsynlig at den nye forsvarskommisjonen vil lykkes bedre enn sine forgjengere med å ta tak i de grunnleggende forsvarspolitiske utfordringene? Eller vil de konserverende kreftene benytte den muligheten fornyet russisk selvhevdelse gir dem til å konkludere med at vi egentlig er tilbake den kalde krigen, og at det heldigvis ikke er grunn til å endre noe som helst? Det de i så fall overser er at Russland ikke er Sovjetunionen og at vi derfor snakker om en trussel som er vesensforskjellig i både type og omfang, i tillegg til at så vel økonomiske som teknologiske betingelser for hva som er et relevant forsvar har endret seg.

Forsvar som politikkområde i Norge

Fra tid til annen benyttes betegnelsen «forsvars- og sikkerhetspolitikken» i dagligtale, som om dette var et felles, integrert politikkområde. Det er faktisk også tilfellet for eksempel i Storbritannia, der «defence and security» er et innarbeidet fellesbegrep både språklig og politisk. I Norge er det derimot ganske misvisende, fordi disse to politikkområdene egentlig har svært forskjellig politisk status. Sikkerhetspolitikken oppfattes som et av politikkens mest prestisjefylte områder, ikke minst på grunn av sin nære kobling til utenrikspolitikken. Sikkerhetspolitikk dreier seg om krig og fred, om Norges plass i verden, om storpolitiske forhold, og bakgrunn herfra kan være utgangspunkt for en politisk karriere som går hele veien.

Forsvarspolitikk, derimot, dreier seg om den mer prosaiske del av det hele, som hvordan det beskjedne norske forsvaret skal se ut og ikke minst hvor det skal lokaliseres. Ikke mange går inn i politikken fordi de har et sterkt ønske om å gjøre en forsvarspolitisk forskjell, og få om noen store politiske karrierer har startet her. Noen av leserne vil huske borgerlige regjeringsdannelser der det var nokså åpenbart at koalisjonspartnerne nødig ville bruke en del av statsrådskvoten på Forsvarsdepartementet, og hvor det tok tid å finne en forsvarsminister. Dette er i og for seg ikke unaturlig; Norge er tross alt en småstat og vi har vært forskånet for krig og konflikt i så stort omfang at forsvarspolitikken har avleiret seg i den politiske kulturen som livsviktig – i motsetning til for eksempel våre finske naboer.

Dernest kommer effekten av det som setter forsvar i en særstilling mellom offentlige oppgaver – nemlig at hele problemstillingen er hypotetisk så lenge det ikke blir krig, og det blir det heldigvis sjelden. Mens helsevesen, jernbaner, politi og utdanningsinstitusjoner hver dag lever i inngrep med den virkeligheten de er til for, er Forsvaret skjermet. Det betyr imidlertid at konsekvensene av dysfunksjonelle og lite krigsnære måter å organisere Forsvaret på ikke umiddelbart vil komme i et like ubarmhjertig søkelys som manglende barnehagedekning eller sviktende eldreomsorg. Forsvarspolitikken blir dermed et område hvor det er lite fristende å skulle brenne politisk krutt eller ta en politisk belastning, så lenge det er nok av andre offentlige oppgaver hvor oppmerksomheten – og problemene – er mer enn store nok. Da blir det fristende å ta en politisk bekvem beslutning om å skåne en militærleir i en fraflyttingskommune, og heller ta en større belastning der konsekvensene av ettergivenhet vil melde seg allerede i inneværende stortingsperiode.

Så har undertegnede også betydelig sympati for at mange politikere finner det vanskelig å vite hva man egentlig skal mene om mange ting på det forsvarspolitiske området, selv med den beste vilje, så lenge uenigheten mellom de militære sjefene synes å være større enn den er mellom fagfolk fra andre sektorer. Det er åpenbart en riktig observasjon, og er nok enda en konsekvens av problemets hypotetiske karakter. Fraværet av en løpende kontakt med krig gjør at meningene blant offiserer om hvordan neste krig vil forløpe og hva slags forsvar man derfor trenger spriker mer enn oppfatningene blant ingeniører om hvordan en bro bør se ut eller blant leger om hvordan epidemier kan bekjempes. I forsvarssektoren er det stort sett en general eller admiral for nærmest ethvert standpunkt eller alternativ når det blir snakk om forsvarsstruktur, materiellanskaffelser eller operasjonskonsepter. Bare med det forbehold at anbefalingene konsekvent går ut på å anskaffe mer av det samme materiellet som før til den samme forsvarsstrukturen som før, for å kunne fortsette å operere på samme måte som før. Forskjellen fremkommer bare som ulik oppfatning om hvilken forsvarsgren som skal ha prioritet, avhengig av vedkommende offisers egen tilhørighet.

Dypest sett er dette konsekvensen av at norske offiserer ikke er sosialisert inn i Forsvaret som helhet, men i en av de tre forsvarsgrenene. Bevisst eller ubevisst fortsetter det å prege dem karrieren ut, uansett hvilken grad de oppnår. Det betyr at for de fleste vil ikke det sentrale poeng være at Forsvaret totalt sett skal være best mulig, men at egen forsvarsgren skal være størst mulig. Mange av dem viser også en betydelig evne til å sette likhetstegn mellom disse to hensynene. Men dette gjør det selvfølgelig fristende for politikerne å ta den mest behagelige beslutningen når utfordringene melder seg, så lenge man alltid har et fagmilitært alibi å vise til.

Hva så med opinionen, følger ikke den med og sørger for at politikerne engasjerer seg og tar rasjonelle beslutninger om landets forsvar? Det kan man strengt tatt ikke si at den gjør, all den stund forsvar og forsvarspolitikk ikke inntar noen sentral plass i folks politiske bevissthet her til lands. Undersøkelser som er gjort i forbindelse med de siste stortingsvalgene viser nokså konsekvent at forsvarspolitikk ikke er inne blant de ti sakene folk er mest opptatt av eller som spiller størst rolle for stemmegivningen.[8]

Dertil kommer at de som er opptatt av forsvar som regel er det med utgangspunkt i en overveldende positiv grunnholdning – en refleksjon av at forsvar i Norge ikke bare er en offentlig oppgave på linje med postgang og fyrvesen. For en liten men likevel hørbar del av opinionen er forsvar kanskje først og fremst en ideell «sak» – forsvarssaken – som man ikke finner noe motstykke til på andre områder. Ulempen er bare at denne gruppen svært ofte er preget av meget konservative holdninger til hva som er et godt forsvar – gjerne dominert av forestillingen om at det bør være så stort som mulig og involvere så mange mennesker som mulig. For våre politikere er det ille nok å måtte si nei til sitt eget partis lokale velgere og tillitsmenn i en lokaliseringssak om man ikke også skal terge på seg de som ser brukne geværer og fordekte nedrustningsbestrebelser bak hver eneste HV-mann som forsvinner ut av oppsetningene. Da det i 2015 dukket opp et nettsted finansiert av denne typen betalingssterke støttespillere for et tradisjonelt forsvar fikk det typisk nok navnet «Aldrimer.no» – som et slags ekko av etterkrigstidens forsvarspolitiske slagord og denne kategoriens tilbøyelighet til å mene at det forsvaret vi trenger i dag er en slags moderne utgave av det vi burde hatt 9. april 1940.

Det er imidlertid ikke bare en hard kjerne av sterkt forsvarsinteresserte mennesker som ivrer for en tradisjonell forsvarsmodell. Langt på vei har den appell til en større gruppe hvor vi også finner mesteparten av det politiske establishment. Som Karsten Friis på NUPI har påpekt har det rundt den norske forsvarsmodellen vært spunnet en egen mytologi med tilknytning til både norsk historie, det egalitære norske samfunnet og den krevende norske naturen.[9] Modellen er med andre ord godt tilpasset hele det større narrativet om Norge og det norske slik vi liker å tenke oss det, og effekten som friksjonskraft er deretter.

For den politiske venstresiden er denne mytologien overlagret på en rent ideologisk støtte til det brede og folkelige mobiliseringsforsvaret som mindre usympatisk enn et profesjonalisert forsvar i hendene på et antatt reaksjonært offiserskorps. På den politiske høyresiden har man tilsvarende varme følelser for modellen, men da på helt andre premisser. Her er det forestillingen om folkeforsvarets betydning for mobilisering av forsvarsviljen som er utslagsgivende, sammen med hypotesen om militærtjenestens oppdragende og karakterdannende effekt i seg selv. Konsekvensen av et sammenfallende politisk syn over nærmest hele partispekteret blir at mange politikere nok kvier seg for å gjøre større endringer. Det vil antagelig svekke muligheten for en bredest mulig forsvarspolitisk konsensus, som jo kan sies å ha en verdi seg selv.

Forsvarspolitikkens hypotetiske karakter paret med bred både mytologisk og ideologisk fundert støtte til den historiske norske forsvarsmodellen har til nå vist seg som en usedvanlig slitesterk kombinasjon. Den har så langt motstått alle reformforsøk eller påpekninger av at den har både beredskapsmessige svakheter og representerer en uhørt sløsing med samfunnets ressurser i forhold til hvilken reell forsvarsevne den genererer. Legg så til nærmest konsekvent fagmilitær støtte til det man i Forsvaret oppfatter som både det politisk mest korrekte og det som sikrer en størst mulig forsvarsstruktur, og saken er på det nærmeste avgjort. Det er med denne situasjonen som bakteppe at vi nå kan gå over til å vurdere den nye forsvarskommisjonens mulighet for å ta fatt i dagens største forsvarspolitiske utfordringer, slik FFI skisserte dem i en egen rapport i 2019.

De tre hovedutfordringene

De tre forsvarspolitiske hovedutfordringene som FFI har pekt på i denne hittil nærmest ignorerte rapporten er disse:

- Avveiningen mellom en konvensjonell militær trussel og de nye, såkalte sammensatte truslene med cyberangrep, påvirkningsoperasjoner og lignende,

- Avveiningen mellom satsing på nasjonal forsvarskapasitet og tilrettelegging for allierte forsterkninger,

- Spørsmålet om hva som skal være operasjonskonseptet for forsvar av Nord-Norge i en væpnet konflikt, og konsistensen mellom dette konseptet og forsvarsstrukturen,

Det man skal merke seg er altså at alle disse tre spørsmålene er avklart for så vidt angår utfordringenes omfang og karakter. Problemene er med andre ord beskrevet så langt de er av militær eller sikkerhetsfaglig natur, det som gjenstår er å foreta de prioriteringene og valgene som er grunnleggende politiske. Da må det forventes noe mer enn bare velvillige forsikringer om at dette er viktige spørsmål som krever politisk oppmerksomhet. Det må tas reell politisk stilling til avveiningene i form av bevisste strategier der noen hensyn er satt foran andre og enkelte hensyn om nødvendig ofres helt. Så blir det et sikkerhetsmessig spørsmål hvor langt man vil gå i retning av å kunngjøre disse avveiningene offentlig – også med tanke på de som følger interessert med fra helt andre hovedsteder enn Oslo.

For de to første spørsmålene dreier det seg om hvordan man ønsker å fordele risiko ved å velge mellom alternative måter å bruke de totale forsvars- og beredskapsbevilgningene på. For den siste dreier det seg om å skape konsistens mellom forsvarskonsept og forsvarsstruktur ved enten å tilpasse strukturen til konseptet eller omvendt. Disse tre hovedutfordringene er det likevel nødvendig å beskrive noe nærmere, både for å belyse grensesnittet mellom det faglige og politiske ansvar og for å sannsynliggjøre den politiske motviljen mot å ta tak i dem.

Hovedutfordring nr 1 – konvensjonell vs sammensatt trussel

Den første hovedutfordringen gjaldt balansering av behovet for tradisjonelt forsvar mot en konvensjonell militær trussel vs behovet for å styrke samfunnets robusthet mot de nye, sammensatte eller hybride truslene – cyberangrep, påvirkningsoperasjoner, fordekte økonomiske disposisjoner etc, etc. Bak denne formen for krigføring under terskelen for væpnet konflikt, står ifølge Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste i første rekke Russland og Kina; i Norge som i de fleste andre vestlige land.[10] Senest i desember 2021 var sjefen for E-tjenesten tydelig på at russiske hackerangrep i Norge fortsetter ufortrødent, også etter at regjeringen gikk ut og plasserte ansvaret for det omfattende forsøket på inntrengning i Stortingets datasystemer i august 2020 på Russland.[11]

Det forsvarspolitiske problem består med andre ord i at vi i forhold til Russland har å gjøre med to typer trussel. Den ene består av muligheten for en åpen, men begrenset russisk bruk av militærmakt, enten for å tvinge den norske regjering til politiske konsesjoner i en bilateral konfrontasjon eller som del av en større europeisk konflikt. Den andre består av ulike former for irregulær russisk maktbruk, som etterretningsvirksomhet, tyveri av intellektuell eiendom, forsøk på manipulering av norsk opinion og andre former for trakassering – selv når russerne vet at virksomheten kan spores tilbake til dem.

Disse to trusselkomponentene krever til dels meget forskjellige mottiltak, der de nye, sammensatte truslene dreier seg om å gjøre det sivile samfunnet robust på forskjellige måter, mer enn om kampfly og fregatter. Vurderingen av hvordan man innenfor den økonomiske rammen skal fordele ressursbruken mellom dem er derfor en avveining mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet; mellom trusler med mindre sannsynlighet, men større konsekvenser sett opp mot dem med større sannsynlighet, men mindre konsekvenser. Eventuelt – i den grad politikerne finner å ville bruke mer penger på problemet – å øke bevilgningene for å styrke begge deler. Men dette er prioriteringer og valg hverken forsvarssjefen eller andre kan ta for dem, det blir til syvende og sist en politisk vurdering de må gjøre selv, slik også FFI har påpekt.

Forutsetter vi at tilpasningen skal skje innenfor hovedsakelig samme økonomiske ramme som vi til nå har brukt på tradisjonelt militært forsvar, må det bety at ressurser må flyttes fra Forsvaret og settes inn på de institusjonene som skal beskytte samfunnet mot de sammensatte truslene. Det vil ikke bare bli dårlig mottatt av Forsvaret selv, med innvendinger om alle slags både sikkerhetspolitiske og militære negative konsekvenser. Der det fører til avvikling eller relokalisering av baser vil vi utvilsomt få de vanlige distriktspolitiske bekymringene, og det vil trolig også utløse protester fra mange av de ideelle organisasjonene i forsvarssektoren om at Forsvaret svekkes, etc.

Dette er likevel ikke bare et økonomisk spørsmål, større vekt på de nye truslene vil også kreve endringer i måten vi i dag har organisert deler av den sivile beredskapen på. Dagens systemer og prosedyrer, der slike ting som nærhetsprinsipp og ansvarsprinsipp er knesatt, er tilpasset behovet for å kunne møte naturkatastrofer eller andre tilfeldige og sjelden forekommende kriser. Som samfunnsproblem er dette imidlertid fundamentalt forskjellig fra de truslene som består av hendelser som er villet, der angrepet retter seg mot mange forskjellige samfunnssektorer, men der hendelsene likevel er nøye koordinert og der det i motsetning til enkeltstående katastrofer dreier seg om handlinger som gjentas.

Alle disse forskjellene peker i retning av en helt annen sentralisering og profesjonalisering av hendelseshåndteringen enn dagens beredskapssystem legger opp til, slik ekspertmiljøene er tilbøyelige til å mene. Det vil uvegerlig føre til at ansvar, myndighet og dermed også ressurser flyttes fra institusjoner som forvalter disse i dag til nye, mer sentraliserte organer. Det vil utvilsomt bety protester fra den delen av byråkratiet som mister både ansvaret og ressursene, men også fra dem som reagerer negativt på prinsipielt grunnlag. Eksempelvis vil en oppmyking av det prinsipielle skillet mellom politiets og Forsvarets oppgaver i hht Grunnloven som svar på behovet for å møte indre sikkerhetstrusler åpenbart være omstridt. Men det samme vil en løsning basert på en ny type politiorganisasjon for å løse slike oppgaver være, det vil si paramilitære politistyrker av den typen vi finner i mange syd-europeiske land.[13] Det skal antagelig mer til enn selv en hendelse som 22. juli for å skape aksept for et permanent og væpnet gendarmeri i Norge.

Like kontroversielt vil det være med en politisk sentralisering av sikkerhetsfunksjoner i nye departementer eller direktorater. Det er nok å minne om de mange negative reaksjonene på forslaget fra en annen kommisjon ledet av Kåre Willoch om et eget sikkerhetsdepartement.[14] Tar vi alle disse forholdene i betraktning er det med andre ord få oppsider og lite å tjene politisk på å følge FFIs oppfordring når det gjelder hovedutfordring nr 1. Det vil gjelde i betydelig grad selv om regjeringen skulle bestemme seg for å skjerme forsvarsbudsjettet og bevilge friske penger for å styrke samfunnssikkerheten.

Hovedutfordring nr 2 – nasjonal kapasitet vs tilrettelegging for alliert hjelp

Det andre valget gjelder avveiningen mellom styrking av nasjonal forsvarskapasitet og tilrettelegging for mottak og innsetting av allierte forsterkninger. Det vil si i hvilken grad vi aksepterer en lavere nasjonal forsvarsevne som pris for en høyere evne til effektiv innsats av allierte styrker som blir satt inn i Norge. Som en randstat til stormakten Russland er allianseavhengigheten kanskje det mest entydige og permanente trekk ved Norges geopolitiske og strategiske stilling. Målestokken på denne allianseavhengigheten er rimeligvis styrkeasymmetrien mellom oss og vår store nabo i øst, selv når vi begrenser det russiske maktpotensialet til styrker som befinner seg i Nordvest-Russland, eller som meget raskt kan flyttes dit. Det betyr at det norske forsvarets avskrekkingseffekt ikke er hverken større eller mindre enn russernes vurdering av vår evne til å etablere en stridssituasjon som utløser alliansegarantien og hindrer et russisk fait accompli.

Ved sammensettingen av en norsk forsvarsstruktur vil vi med andre ord måtte balansere de kapasitetene som skal utløse forsterkningene mot de kapasitetene som skal sikre at de kan settes inn så raskt og så effektivt som mulig når de først kommer. Det første hensynet krever selvfølgelig en høyest mulig nasjonal kampkraft i form av egne fly, fartøyer og hæravdelinger. Det andre krever derimot tiltak som forhåndslagring av tyngre alliert materiell, beredskapslagre av ammunisjon, drivstoff og andre forsyninger, investering i infrastruktur i form av kaier og flyplasser for mottak av allierte avdelinger, fasiliteter for alliert trening i Norge i fredstid etc. Det innebærer også etablering av såkalte host nation support (HNS) avdelinger, det vil si avdelinger som skal støtte de allierte med ulike logistikk- og støttefunksjoner, som transport, vedlikehold, forpleining, styrkebeskyttelse og andre tjenester. En siste kategori tiltak kan være omprioritering av egne stridende enheter for å beskytte mottakshavner og -flyplasser, for eksempel luftvern som i så fall enten må tas fra våre egne avdelinger eller etableres i tillegg til det luftvernet som skal dekke nasjonale behov.

Det grunnleggende prioriteringsproblem oppstår følgelig ved at tilrettelegging for alliert forsterkning i stor grad krever tiltak som ikke nødvendigvis gir kampkraft i seg selv, eller de bidrar til en annen disponering av nasjonale styrker enn den optimale. Dermed fremstår denne ressursbruken som bortkastet hvis hjelpen likevel ikke kommer. På den annen side, hvis vi ikke får alliert hjelp, spiller det neppe noen særlig rolle om det norske forsvaret er så stort eller så stort, gitt styrkeforholdet mellom oss og Russland. Problemet kompliseres ytterligere av at det ikke eksisterer noe eksakt svar på hvor et rimelig balansepunkt mellom disse to hovedprioriteringene ligger, så lenge dette vil avhenge helt av en rekke situasjonsbestemte forhold ved en konflikt.

Her skal vi dessuten huske at en best mulig tilrettelegging også må forutsettes å påvirke sannsynligheten for å få forsterkninger i utgangspunktet. Dette fordi det i tillegg til den politiske vurderingen før våre allierte tar en slik beslutning også vil være en militær vurdering av muligheten for å lykkes rent operativt, der effektive forberedelser må forutsettes å påvirke den vurderingen i positiv retning. Et annet poeng er at jo bedre forberedt innsettingen av allierte forsterkninger er, dess lenger kan regjeringen tillate seg å vente med anmodningen om å få dem, hvis det er ønskelig. En høy grad av forberedelse kan med andre ord tas ut både som større effekt ved umiddelbar innsetting og som sikkerhetspolitisk handlefrihet til å utsette innsettingen. Det er summen av alle disse forholdene som gjør at også dette til syvende og sist blir et spørsmål om hvor vi vil plassere sikkerhetspolitisk risiko, og dermed fundamentalt et politisk spørsmål.

Men heller ikke hovedutfordring nr 2 vil det være mye å hente på politisk ved å ta fatt i. Gitt at både evnen og viljen til bruk av makt styrkes på russisk side, og gitt at den styrkingen av Forsvaret som er mulig innenfor tenkelige økonomiske rammer ikke vil påvirke styrkeasymmetrien mellom oss og Russland nevneverdig, betyr det at norsk allianseavhengighet øker. Det tilsier igjen en forskyvning av ressursbruken, fra ren nasjonal kapasitet til mer tilrettelegging for allierte forsterkninger, så lenge vi beholder en tilstrekkelig nasjonal evne til å etablere den stridssituasjonen som gjør at det i utgangspunktet oppstår en synlig konflikt. Også det vil imidlertid møte motstand fra Forsvaret selv, hvor ingen selvfølgelig ser seg tjent med at forsvarsstrukturen eller aktivitetsnivået reduseres til fordel for allierte lagre eller hvilende infrastruktur.

I den forsvarsinteresserte og -positive del av befolkningen vil en slik disponering antagelig også møte motbør, fordi man i dette miljøet tradisjonelt er opptatt av et sterkest mulig nasjonalt forsvar, og at vi «må kunne stole på egne krefter». Her sitter det langt inne å resonnere helt følelsesløst rundt at norsk militær kapasitet gjør en nokså marginal forskjell i den russiske gevinst/risiko-kalkylen. Så lenge vi ikke vil bruke nærmest utopiske summer på forsvar, må vi akseptere at det norske forsvarets strategiske rasjonale er å være en trigger for det amerikanske Marinekorpset. Og endelig, fordi de forsterkningene vi legger til rette for i praksis er amerikanske, vil en slik disposisjon skjerpe den viktigste konfliktlinjen i norsk sikkerhetspolitikk. Nemlig den mellom NATO-tilhengerne og de som mener at NATO i for sterk grad binder oss til amerikanske stormaktsinteresser. I sum blir med andre ord heller ikke dette et spesielt attraktivt politisk prosjekt.

Hovdutfordring nr 3 – Kontroll eller nektelse i Finnmark?

Det tredje og siste forholdet FFI peker på er det manglende samsvar mellom dagens konsept for forsvaret av Nord-Norge og den strukturen som står til rådighet for å gjennomføre det, spesielt hva Hæren angår. Dette er en debatt og en problemstilling som har vært tatt opp en rekke ganger de siste par årene, også her i Minerva, og den skal derfor bare kort oppsummeres her. Et viktig poeng er imidlertid at det ikke er noen uenighet om den trusselvurderingen og de scenarioene som forsvarsplanleggingen bygger på, og som FFI og Etterretningstjenesten har utarbeidet i fellesskap. De går ut på at russisk bruk av militærmakt mot Norge selv i mest alvorlige tilfelle neppe vil innebære besettelse av norsk landterritorium utover det tidligere Finnmark fylke. Uenigheten dreier seg om hvordan et norsk forsvar skal se ut og operere for å sette opp en høyest mulig terskel mot de ulike scenarioene som kan tenkes innenfor en slik overordnet ramme.

Dagens operasjonskonsept er i korthet bygget opp rundt Hærens mekaniserte brigade i Troms, Brigade Nord, som ved en konflikt skal overføres til Finnmark og holde hele den vestre og midtre delen av fylket inntil allierte forsterkninger også kan settes inn der. Kritikken mot dette konseptet går ut på at kombinasjonen av Finnmarks utstrekning, angriperens styrke og handlefrihet, avhengigheten av fremføring og etterforsyning gjennom det 300 km lange Lyngen-defiléet og den tiden vi må regne med at det minst vil ta før allierte bakkestyrker kan settes inn i Finnmark gjør dette helt urealistisk. FFI har anslått at et slikt konsept for å lykkes ville kreve en divisjon med en styrke og slagkraft svarende omtrent til tre ganger dagens brigade. Denne måtte for å gjøre seg uavhengig av Lyngen-defiléet og dessuten ha nødvendig reaksjonsevne i all hovedsak være oppsatt i fred og utgangsplassert i Finnmark. Altså en forutsetning som er både økonomisk urealiserbar og sikkerhetspolitisk kontraproduktiv med tanke på ønsket om et begrenset militært fotavtrykk i Finnmark.[15]

Alternativet til et slikt tradisjonelt og territorielt fokusert operasjonskonsept er en stridsidé basert på den type moderne militærteknologi som nå er under utvikling, og hvor mange komponenter allerede er operative og tilgjengelige. Det går ut på at vi ved hjelp av moderne sensorer plassert på ulike slags plattformer – fra satellitter og droner til små patruljer på bakken – skaffer oss oversikt over hvor og hvordan et angrep er satt inn. Basert på denne situasjonsforståelsen skal vi så kunne påføre angriperen tap ved hjelp av moderne avstandsleverte eller autonome våpensystemer så lenge han befinner seg på norsk område.

Den vesentlige forskjell mellom disse to tilnærmingene ligger i den forskjellige vektleggingen av fysisk kontroll over landterritoriet i det utsatte området. Det tradisjonelle konseptet baserer seg på å bevare den fysiske kontrollen over mesteparten av Finnmark. Det alternative konseptet nøyer seg med en ambisjon om å kunne påføre angriperen tap så lenge han oppholder seg der – delvis fordi det med våre ressurser er en fysisk umulighet å holde et så stort område, men delvis også fordi det heller ikke er nødvendig. Det siste følger av det norske forsvarets strategiske funksjon og hele hensikt, som vi altså har konstatert er å utløse allierte forsterkninger ved å skape en udiskutabel krigssituasjon. Evnen til å etablere og vedlikeholde denne situasjonen er følgelig en nødvendig, men også tilstrekkelig forutsetning for å oppfylle det vi har påpekt er Forsvarets strategiske rasjonale. Det tradisjonelle konseptet er således ikke bare urealiserbart rent ressursmessig. Det innebærer i tillegg en formålsløs ofring av menneskeliv og store materielle verdier fordi det legger opp til den type symmetrisk, høyintensiv strid som erfaringsmessig fører til store tap, men som ikke er nødvendig for å oppnå den overordnede, strategiske og sikkerhetspolitiske hensikt.

I strategiske termer innebærer avveiningen mellom disse to konseptene et valg mellom det vi kaller to ulike ambisjonsnivåer, henholdsvis kontroll eller nektelse. Kontroll innebærer selv å beherske fysisk et visst område og på den måten hindre motpartens bruk av det. Nektelse innebærer å kunne hindre motpartens bruk uten selv å kunne beherske det samme området. Men gitt den betydelige forskjell som de to ambisjonsnivåene representerer, både med hensyn til deres bakenforliggende politiske logikk og deres praktiske konsekvenser, er ikke dette noe rent fagmilitært spørsmål. Det er et fundamentalt sikkerhetspolitisk og strategisk valg der våre politiske myndigheter må forholde seg konsistent til de alternativene som foreligger. Enten må man fastholde dagens planer og konsepter, og bygge opp noe som ligner FFIs stående divisjon i Finnmark, eller så må også konseptet legges om og en struktur bygget opp rundt moderne sensorer og våpensystemer fases inn til erstatning for den nåværende. Å fastholde dagens konsept og forsvarsplaner, men videreføre den samme utilstrekkelige, mekaniserte strukturen gir i lys av de forhold FFI peker på åpenbart ingen mening.

Denne hovedutfordringen er likevel den som kanskje er aller vanskeligst å forholde seg til politisk, fordi den berører en fundamental både politisk og folkelig forestilling om forsvar – nemlig den at kontroll over eget eller andres territorium er det alle kriger og konflikter dreier seg om. «Hele landet skal forsvares, fra grensen og tilbake» sa en tidligere forsvarsminister, som begrunnelse for å plassere en liten bataljon på Porsangmoen i det sentrale Finnmark. At en slik ambisjon er fullstendig hinsides våre ressurser, og at denne bataljonen derfor neppe imponerer andre enn dem som tror avskrekking er et symbolspørsmål, er så sin sak. Det vesentlige poeng her er likevel at statsråden med dette målbærer den intuitive forestillingen om at all krigførings både mål og forutsetning er territoriell kontroll – en tanke som er like utbredt som den er gal. Territoriets betydning i en konflikt er nødvendigvis bare en funksjon av hvor viktig det er for realiseringen av det som søkes oppnådd politisk. For alle andre krigsmål fungerer territoriet bare som en arena for en voldsbruk med en annen politisk hensikt.

Det er en forutsetning som i høy grad er oppfylt når det gjelder en norsk-russisk konflikt, med mindre vi tillegger russerne en ambisjon om å ville annektere Finnmark permanent, på samme måte som de annekterte Krim. Men så lenge trusselvurderingene selv i mest alvorlige tilfellene ser en russisk besettelse av deler av Finnmark som midlertidig – i verste fall som et pant de kan bruke for å få innfridd bestemte krav til norske myndigheter – er ikke dette tilfellet. Den russiske politiske og strategiske hensikt med et angrep på Norge i de scenarioene vi ser som tenkelige har alle fundamentalt en politisk hensikt, ikke en territoriell. Da er det utsatte området i Finnmark ikke annet enn en arena for en krig som dreier seg om norsk politisk suverenitet, det er ikke krigens og forsvarets objekt i seg selv. Vi forsvarer ikke Finnmark per se, vi forsvarer norske interesser og norsk politisk autonomi – i Finnmark. I tillegg, som allerede påpekt, til at gjenoppretting av territoriets integritet er en oppgave vi uansett bare kan løse ved alliert hjelp.

Den utbredte forestilling om territoriets betydning innebærer i realiteten at det settes et bevisstløst likhetstegn mellom forsvar i ordets strategiske og sikkerhetspolitiske betydning, og forsvarsstrid med bakkestyrker i taktisk betydning. Dette i motsetning til å se at vårt egentlige forsvarsproblem er hvordan vi innenfor rammen av de ressurser som står til rådighet kan utløse artikkel 5; det vil si skape en politisk effekt som svar på et angrep på vår politiske suverenitet ved å maksimere evnen til å involvere våre allierte. Clausewitz sammenligner i en av sine mange analogier krig med en duell. Her er det fristende å følge hans eksempel og sammenligne den med en boksekamp. Ved å fokusere ensidig på territoriell kontroll opphøyer vi ringen til det kampen dreier seg om, og glemmer at det vi egentlig ønsker er å påvirke noen av de viktigste tilskuerne til å blande seg inn.

Å skape både forståelse og aksept for dette i det politiske miljø, i befolkningen generelt og ikke minst blant folk i Finnmark er likevel ikke en folkepedagogisk oppgave av den typen våre politikere ønsker seg. Så innarbeidet er den tradisjonelle forestillingen, og så sterke motforestillinger både følelsesmessig og på annen måte vekker mer nøkterne strategiske resonnementer, at det neppe er mange politikere som har lyst til å drive misjonerende folkeopplysning på dette punktet. At det gjennom hele den kalde krigen var forutsetningen at vi i Finnmark bare skulle drive forsinkende og forstyrrende operasjoner er riktig nok, men det synes i dag å være glemt. Skal vi tro den politiske redaktøren i Nordlys, Skjalg Fjellheim, er selv den fagmilitære debatten om operasjonskonsept i Finnmark en rød klut for befolkningen i nord.[16] Da kan man omtrent forestille seg hva en eksplisitt politisk tilslutning til et nektelseskonsept vil innebære.

Andre utfordringer knyttet til dagens forsvarsmodell

De tre hovedutfordringene er alle beskrevet og begrunnet i stor detalj i FFIs innspill til gjeldende langtidsplan. De er likevel ikke de eneste sidene ved dagens forsvar som representerer forsvarspolitiske utfordringer det burde vært tatt politisk tak i. Behovet for et langt mer omfattende flernasjonalt forsvarssamarbeid for å få ned enhetskostnadene og sikre en høyere forsvarsevne per investert budsjettkrone er ett eksempel på en slik utfordring. Dette er et problem alle små land som tilstreber å opprettholde hele bredden av kapabiliteter i et moderne forsvar står overfor, og som undertegnede har omtalt i andre sammenhenger.[17] Men også dette synes å være politisk vanskelig, ganske særlig der samarbeidet for å gi økonomisk effekt vil begrense den forsvarspolitiske handlefrihet med hensyn til både materiellanskaffelser og andre forhold.

En annen utfordring knytter seg til måten vi i dag praktiserer verneplikten på, mer spesifikt til balansepunktet mellom hvilke deler av Forsvaret vi bemanner med vernepliktige og hvilke med vervede. Her fører en ideologisk preferanse for verneplikt til at vi har en svakere beredskap til en høyere kostnad enn vi ville hatt ved å la mer nøkterne vurderinger av kost/nytte-forholdet bestemme. Dette er kanskje det mest typiske eksempel på hvordan en forsvarsmodell som var rasjonell under den kalde krigen – da utstrakt verneplikt var nødvendig for å produsere et stort mobiliseringsforsvar – er dysfunksjonell når mobiliseringsforsvaret er borte. Dette til tross for at en rasjonell utnyttelse av verneplikten ikke hadde behøvd å bety at antall innkalte gikk ned, det forutsetter bare en egen, kortere førstegangstjeneste for mannskaper som fordeles direkte til Heimevernet – i seg selv en fordel også fra HVs synspunkt.

Også dette har undertegnede vært inne på i andre sammenhenger[18], og heller ikke det skal derfor utbroderes videre her. Men verneplikten står som nevnt sterkt fra høyre til venstre i det politiske spektrum, og overføring av flere av de mest krevende oppgavene til vervede er antagelig et politisk tapsprosjekt. Igjen ser vi altså at uviljen mot å gjøre endringer i modellen fører til at samfunnets ressurser brukes på en måte som ville utløst politisk storm og ødeleggende kritikk fra Riksrevisjonen på andre samfunnsområder. Så hva – om noe – kan gjøres med dette?

Avslutning

Gitt de historiske forhold og hele den politiske kulturen på området er norsk forsvarspolitikk en seig materie, med viskositet omtrent som sement halvveis i herdingsprosessen. Gevinstpotensialet er lite, og fallhøyden er stor. Kun to regjeringer i nyere tid kan sies å ha vist evne og vilje til å ta den politiske kostnaden ved å adressere fundamentale forsvarspolitiske spørsmål, henholdsvis Stoltenberg I-regjeringen med Bjørn Tore Godal som forsvarsminister og Solberg-regjeringen med Ine Eriksen Søreide som statsråd i Forsvarsdepartementet. Den første skar igjennom og tok Forsvaret ut av et ti års dødvanne etter den kalde krigen med en avvikling av hele det overdimensjonerte og markspiste[19] mobiliseringsforsvaret.[20] Den siste, der tiltakene riktignok ikke fikk i nærheten av samme oppmerksomhet, tok som den første regjering hensyn til den særskilte enhetskostnadsveksten på militært materiell – en helt avgjørende forutsetning for en rasjonell utvikling av Forsvaret. Den innførte i tillegg en delt befalsordning med offiserer og spesialister, sannsynligvis den viktigste kvalitative reform av Forsvaret etter andre verdenskrig. Men disse to hører som sagt til unntakene, i tillegg til at Solberg-regjeringen i sin andre periode i betydelig grad falt tilbake til gamle synder. Da fremmet den en langtidsplan mer preget av ønsket om å vinne en forsvarspolitisk skjønnhetskonkurranse preget av fagre løfter enn av å sikre balanse mellom ambisjoner og økonomi. Alt i alt synes derfor den høyeste ambisjon på det forsvarspolitiske området for de fleste norske regjeringer å være at den ikke må bli et problem.

På den bakgrunn kan det være fornuftig å ha moderate forventninger til Storberget-kommisjonen. De forsvarspolitiske utfordringene som ligger på bordet, krever løsninger som stort sett vil være upopulære hos praktisk talt alle andre enn et meget lite forsvarspolitisk ekspertmiljø – i hovedsak utenfor Forsvaret selv. Kommisjonen har ingen hverken sikkerhetspolitisk eller økonomisk ekstraordinær situasjon å forholde seg til, og skal avgi innstilling til en mindretallsregjering der det også er innbyrdes uenighet på området. Ikke minst Senterpartiet må påregnes å betrakte Forsvarets utforming mer som et slags nasjonalkonservativt verdispørsmål enn et spørsmål om hva som er et rasjonelt forsvar for landets interesser i dagens situasjon. Det begrenser det politiske handlingsrommet ytterligere.

Vi kan imidlertid stole på at kommisjonen vil gjøre et ytterst grundig arbeid. Den vil reise rundt til Forsvarets avdelinger og lytte til både befal og mannskaper, den vil konsultere sivile så vel som militære ansatte og deres organisasjoner, den vil høre eksperter både i Forsvaret selv og fra akademia. Til slutt vil den avgi en uttalelse som med stor sannsynlighet vil peke på at Forsvaret har betydelige utfordringer og at vi med fordel kan bruke noe mere penger på det – men at de lange linjer i forsvarspolitikken «ligger fast» som det gjerne heter ved slike anledninger. Å fastslå det er jo ofte også hele hensikten med en forsvarskommisjon; når man tar høyde for de obligatoriske særuttalelser fra den politiske venstresidens medlemmer, som vil advare mot en for sterk binding til NATO og USA. Avgivelse av innstilling fra en forsvarskommisjon blir dermed fort en slags forsvarspolitisk konfirmasjonshøytidelighet, der man bekrefter sin tro på den politikk som råder – selv om de økonomiske løftene viser seg å ikke tåle møtet med budsjettkonferansenes harde virkelighet. Den som lever får se, men hvis nøkternhet med hensyn til forventninger til et politisk utvalg kan sies å være på sin plass noe sted, så må det være her.

Noter:

[1] Med «territorielt» forsvar menes at Forsvarets enheter er satt opp lokalt og fordelt over hele landterritoriet, der de enkelte enheter er forutsatt å forsvare sin del av landet.

[2] I et TV-intervju ifm fremleggelsen refererte Kåre Willoch til kommisjonens konklusjon som «å være forberedt på å ta en større del av en mindre oppgave»

[3] Bogen, O og Håkenstad, M (2015), Balansegang, (Oslo: Dreyer); Græger, N (2017), Norsk forsvarspolitikk – territorialforsvar og internasjonal innsats 1990 – 2015, (Oslo: Spartacus)

[4] Diesen (2020), Når endringer blir en trussel, Stratagem.no

[5] Med de tre begrepene forsvarsmodell, forsvarsstruktur og forsvarskonsept vil vi i denne sammenheng mene henholdsvis måten Forsvaret er bygget opp på rent organisatorisk, hva slags styrker og våpenplattformer det består av, og hvordan det er ment å operere i en væpnet konflikt. Her betyr med andre ord forsvarskonsept det samme som vi i andre sammenhenger kaller operasjonskonsept eller stridsidé.

[6] Skjelland, Espen et al (2019); Hvordan styrke forsvaret av Norge; FFI-rapport 19/00328; (Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt)

[7] Proposisjon 14 S (2020-2021), Evne til forsvar – vilje til beredskap.

[8] Se bl a henvisning til Institutt for samfunnsforsknings valgundersøkelse i kronikk i Aftenposten 25 august 2021, Hvilke saker er velgerne mest opptatt av? (aftenposten.no), færre enn 3 prosent av befolkningen anser forsvarspolitikk som et av de viktigste politikkområdene.

[9] Se Friis, Karsten (2021); Tilbake til fortiden: Forsvarspolitikken og norsk identitet | Internasjonal Politikk (tidsskriftet-ip.no), (Oslo: Norsk Utenrikspolitisk Institutt)

[10] E-tjenestens og PSTs årlige trusselvurdering 2021

[11] NRK.no 26 des 2021

[12] (Kilde: Nasjonal sikkerhetsmyndighet)

[13] For en drøfting av disse spørsmålene vises det til Bakken, B E (2012); Best i spagat – om behovet for et paramilitært innslag, i Norsk Militært Tidsskrift nr 4 2012; NMT-4-2012.pdf

[14] NOU (2000:24) Et sårbart samfunn. Norges offentlige utredninger, s. 11

[15] For en oppdatert fremstilling av problemene knyttet til valget av operasjonskonsept i Finnmark, se Civita-notatet Hvordan kan Nord-Norge forsvares? - Civita

[16] Se bl a debatt om forsvarspolitikken i regi av Civita; Er det norske Forsvaret godt nok forberedt på konflikt i nord? - Civita

[17] Diesen (2020), Regional Defence Integration in Scandinavia – Strategic Advantage and Economic Imperative, i Johnson & Matlary (ed), Military Strategy in the Twenty-First Century, (London: Hurst & Co Publishers)

[18] Diesen (2020), Forsvarsmodellen, Stratagem

[19] Ad mobiliseringsforsvarets reelle tilstand, se Johnsen, G N; Mølmann, Ø; Wessel, E G (1993); Brigadenes materiellbetingede operativitet i perioden 1990-1995: brigadenes operative status i 1990, 1992 og 1995 vurdert på grunnlag av materiellbeholdning og materiellbehov; FFI-rapport 93/50361; (Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt)

[20] Om forsvarsreformen etter år 2000 og den militære og politiske motstanden mot den, se Godal, B T (2003); Utsikter – store lille Norge i en ny verden; (Oslo: Aschehoug),